HR, 13-02-2026, nr. 25/02686

Deze Wvggz-klachtzaak betreft het rookbeleid – een algemeen rookverbod – dat is opgenomen in de huisregels van zorgaanbieder Arkin.

In cassatie draait het niet langer om het rookverbod zoals dat geldt in de kliniek en op het bijbehorende terrein, maar enkel nog om het rookverbod voor zover zich dat uitstrekt buiten de accommodatie, meer specifiek tijdens het begeleid wandelen. Op verzoek van Arkin heeft de rechtbank, anders dan de klachtencommissie, de klacht van betrokkene ongegrond verklaard.

Mijns inziens klaagt betrokkene terecht dat de rechtbank heeft miskend dat huisregels geen andere regels kunnen bevatten dan regels opgesteld voor de ordelijke gang van zaken en de veiligheid, passend bij de doelgroep, in de accommodatie (art. 8:15 Wvggz). Ik meen dat het cassatieberoep slaagt. De Hoge Raad kan de zaak zelf afdoen.

Feiten

Het cassatiemiddel van betrokkene bestaat uit vijf onderdelen en richt zich tegen rov. 5.3.11 e.v. van de bestreden beschikking.

Inleidende opmerkingen

Het ‘Nationaal Preventieakkoord’8.uit november 2018 bevat een streven naar een rookvrije samenleving.9.Eén van de doelstellingen is dat de gehele zorg in 2030 rookvrij is, en dat alle bij GGZ Nederland aangesloten GGZ-instellingen al in 2025 rookvrij zijn.10.Van een wettelijke verplichting is echter geen sprake.11.

Zonder te willen afdoen aan dit breed gedragen initiatief, meen ik dat de aanleiding tot het nu voorliggende cassatieberoep duidelijk maakt dat een zekere vorm van maatwerk vereist is binnen de gedwongen/onvrijwillige zorg, in dit geval op grond van de Wvggz. Betrokkene is gedwongen opgenomen in een accommodatie waarvan de huisregels voorzien in een algeheel rookverbod. Zodoende is betrokkene de facto gedwongen gestopt met roken, hoewel de zorgmachtiging daarin niet voorziet.

Stoppen met roken kan vanuit allerlei gezondheidsperspectieven verstandig zijn, maar dat is op zichzelf uiteraard geen reden om betrokkene daartoe de facto te verplichten. Weliswaar worden stappen gezet naar een ontmoedigingsbeleid, maar het voorhanden hebben van rookwaren is in Nederland niet illegaal. Daar waar personen voor wie geen titel voor verplichte/gedwongen zorg is verleend de mogelijkheid hebben om zich op allerlei wijze aan ingestelde rookverboden te onttrekken (zoals die gelden voor het publiek bij een concert, voor de forens bij een treinreis, voor de patiënt bij een poliklinische doktersafspraak, voor de ouder die een kind ophaalt bij een rookvrij schoolplein, etc.), is betrokkene overgeleverd aan het algehele rookverbod van zijn zorgaanbieder: hij kan nergens heen waar hij wel mag roken.

Tegen deze achtergrond acht ik het niet vanzelfsprekend dat zo’n algeheel rookverbod, neergelegd in huisregels als bedoeld in art. 8:15 Wvggz, noodzakelijk en proportioneel is.12.

Ik wijs er nogmaals op dat het in deze procedure bij de rechtbank en in cassatie enkel nog draait om het in de huisregels opgenomen rookverbod voor zover dat betrekking heeft op het wandelen onder begeleiding buiten het terrein van de kliniek.13.

Onderdeel 1 en 2: samenvatting van de klachten

Onderdeel 1 heeft als opschrift ‘Accommodatie strekt zich niet uit tot buiten het terrein daarvan’. Het onderdeel klaagt dat de rechtbank in rov. 5.3.11, culminerend in rov. 5.3.12, onjuist en/of ontoereikend gemotiveerd heeft geoordeeld dat de accommodatie zich in dit geval uitstrekt tot buiten het terrein daarvan voor zover het betreft het wandelen onder begeleiding. Uit art. 1:1 lid 1, onder b, Wvggz volgt immers dat onder accommodatie wordt verstaan: “bouwkundige voorziening of een deel van een bouwkundige voorziening met het daarbij behorende terrein van een zorgaanbieder waar zorg wordt verleend”. Of een wandeling onder begeleiding al dan niet onderdeel is van de behandeling (rov. 5.3.11) is een onjuist criterium, althans doet daar niet aan af, met name niet als dat buiten de accommodatie (rov. 5.3.12) gebeurt.14.Huisregels kunnen immers slechts zien op de ordelijke gang van zaken en veiligheid in de accommodatie.

Onderdeel 2 heeft als opschrift ‘Algemeen rookverbod voldoet niet aan artikel 8:15 leden 1 en 2 Wvggz’. Het onderdeel richt zich tegen het oordeel van de rechtbank in rov. 5.3.13 dat Arkin met het verbod om te roken tijdens het wandelen onder begeleiding voldoet aan het vereiste dat huisregels de ordentelijke gang van zaken en veiligheid in de accommodatie regelen. Dat oordeel is onjuist en/of ontoereikend gemotiveerd, nu de rechtbank geen onderscheid maakt tussen wandelingen onder begeleiding in en buiten de accommodatie, terwijl dat wel relevant is omdat huisregels slechts kunnen gelden in de accommodatie (onder 2.1). Het oordeel is onbegrijpelijk omdat zonder nadere motivering niet valt in te zien hoe roken tijdens een wandeling buiten de accommodatie zijn weerslag heeft op de ordelijke gang van zaken en veiligheid in de accommodatie, noch hoe een rookverbod buiten de accommodatie aan dit wettelijk vereiste kan voldoen15.(onder 2.2). Het oordeel is ook onjuist en/of onbegrijpelijk omdat de motivering dat (i) de wandeling “mogelijk” door betrokkene wordt ingezet als rookpauze en (ii) aan de noodzakelijke behandeling niet wordt toegekomen omdat de rookverslaving de boventoon voert, niet door Arkin aan haar verweer en beroep ten grondslag is gelegd. De rechtbank heeft dit – ongeoorloofd – zelf bijgebracht, terwijl – onbegrijpelijk – in de processtukken geen feiten en/of omstandigheden zijn te vinden die deze oordelen kunnen schragen. In elk geval is daarvoor onvoldoende de niet-onderbouwde stelling ter zitting dat “er minder incidenten plaatsvinden” en dat “de trek in een volgend rookmoment in geval van betrokkene tot heftige agressie incidenten kan leiden”16.(onder 2.3).

Onderdeel 1 en 2: bespreking van de klachten

De rechtbank is ervan uitgegaan dat art. 8:15 Wvggz bepaalt dat de zorgaanbieder (in casu: Arkin) huisregels opstelt voor de ordelijke gang van zaken en de veiligheid, passend bij de doelgroep, in de accommodatie (lid 1) en dat de huisregels geen andere regels mogen bevatten (lid 2). Ik verwijs naar rov. 5.3.10 van de bestreden beschikking, in cassatie terecht niet bestreden.

In de wetsgeschiedenis is opgemerkt dat de huisregels als bedoeld in art. 8:15 Wvggz zijn gericht op een ordelijke gang van zaken binnen de accommodatie en de veiligheid van de betrokkene, andere patiënten en het personeel. De huisregels dienen algemeen van aard te zijn. Zo horen op de persoon gerichte beperkingen niet in de huisregels thuis, maar dienen zij onderdeel te zijn van het zorgplan van de betrokken persoon.17.

De huisregels dienen ter handhaving van de orde en de veiligheid,18.waarbij het ook kan gaan om het (met algemene regels) waarborgen van een goed pedagogisch klimaat.19.Als voorbeelden zijn in de parlementaire geschiedenis genoemd een verbod op het aanzetten van harde muziek,20.een verbod op het dragen van kleding met haatdragende teksten,21.en regels wat betrokkene wel en niet op de kamer mag hebben (de kamer moet toegankelijk, snel controleerbaar en brandveilig zijn).22.Een algemeen preventief onderzoek aan kleding en lichaam dat plaatsvindt bij eenieder die in separatie wordt geplaatst, dat nodig is om de veiligheid van zowel de betrokkene als het personeel te waarborgen, kan naar oordeel van de Hoge Raad op basis van de huisregels plaatsvinden.23.Ook valt te denken aan algemeen geldende beperkingen over bezoekuren, bewegingsvrijheid en telefoongebruik.24.

Huisregels in de zin van art. 8:15 Wvggz dienen enkel de ordelijke gang van zaken en de veiligheid in de accommodatie. Art. 1:1 lid 1, onder b, Wvggz bepaalt dat onder ‘accommodatie’ wordt verstaan:

“bouwkundige voorziening of een deel van een bouwkundige voorziening met het daarbij behorende terrein van een zorgaanbieder waar zorg wordt verleend”.

De Wzd hanteert een identieke definitie van accommodatie (art. 1, onder b, Wzd).

Accommodatie is een kernbegrip in de Wvggz. Zo kan verplichte zorg bestaan uit het opnemen in een accommodatie (art. 3:2 lid 2, aanhef en onder j, Wvggz). Daarnaast is het begrip accommodatie bijvoorbeeld relevant in het kader van veiligheidsonderzoeken (zoals onderzoek van de woonruimte binnen de accommodatie, of de inkomende/uitgaande post van betrokkene, zie art. 8:14 Wvggz). Ook kunnen bij AMvB bouwkundige eisen worden gesteld aan accommodaties (art. 1:2 lid 3 Wvggz), waarmee kan worden gewaarborgd dat bijvoorbeeld separatie alleen kan plaatsvinden in daartoe geschikte locaties.25.Van die mogelijkheid is vooralsnog geen gebruik gemaakt.

Bij de registratieverplichtingen van zorgaanbieders speelt het begrip accommodatie eveneens een rol. De zorgaanbieder die verplichte zorg verleent, verstrekt aan de Minister van VWS ter opname in een openbaar register (het zogeheten ‘locatieregister’26.) o.a. een opgave van de naam of andere aanduiding van de locatie, met aanduiding of de locatie een accommodatie in de zin van de Wvggz is (art. 1:2 lid 1 Wvggz).27.De Wzd kent een vergelijkbare registratieverplichting (art. 20 lid 1 Wzd).

In de parlementaire geschiedenis van de Wvggz is meermaals stilgestaan bij het begrip ‘accommodatie’. Het oorspronkelijk wetsvoorstel (2010) hanteerde als definitie: “door Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aangewezen bouwkundige voorziening met het daarbij behorende terrein, waar zorg en verplichte zorg kunnen worden verleend door of namens een zorgaanbieder”.28.Bewust was niet aangesloten bij het begrip ‘psychiatrisch ziekenhuis’ uit art. 1 onder h Wet Bopz (oud).29.Bij nota van wijziging is de voorgestelde definitie enigszins gewijzigd: “bouwkundige voorziening met het daarbij behorende terrein van een zorgaanbieder waar verplichte zorg wordt verleend”.30.Er wordt niet meer gerefereerd aan een door de minister aangewezen voorziening. Uit de formulering volgt onmiskenbaar dat het begrip accommodatie enkel ziet op een gebouw (met terrein) van de zorgaanbieder, aldus ook de artikelsgewijze toelichting.31.

De uiteindelijke definitie zoals die thans geldt, in de Wvggz opgenomen met de tweede nota van wijziging.32.Hiermee is in de Wvggz en de Wzd aangesloten bij de definitie uit de Jeugdwet, wat uit oogpunt van consistentie van wetgeving gewenst werd geacht.33.De bij deze tweede nota van wijziging ingevoegde zinsnede “of een gedeelte van een bouwkundige voorziening” maakt het mogelijk dat verschillende delen van een bouwkundige voorziening voor verschillende doeleinden als accommodatie worden aangemerkt. Het gaat dus om gebouwen van zorgaanbieders waar zorg wordt verleend.34.

Tegen de achtergrond dat het begrip accommodatie een sleutelrol speelt in het kader van vrijheidsbeneming, ligt het niet voor de hand om de zinsnede “in de accommodatie” in art. 8:15 Wvggz ruimer uit te leggen dan de wettekst doet vermoeden.35.Naar hun aard kunnen de huisregels niet voorzien in een rookverbod buiten de accommodatie, dus buiten het terrein van de zorgaanbieder.36.

In het licht hiervan treffen de klachten in zoverre doel. De rechtbank heeft immers in rov. 5.3.12 geoordeeld dat de accommodatie zich in dit geval ook uitstrekt tot buiten het terrein van de accommodatie voor zover het betreft het wandelen onder begeleiding. Dat oordeel is onjuist.

De door de rechtbank gegeven motivering (inhoudende dat het wandelen onder begeleiding een essentieel onderdeel vormt van de behandeling) doet niet af aan de onjuistheid van de door de rechtbank gehanteerde rechtsopvatting.

Bij deze stand van zaken kunnen de overige klachten uit onderdeel 1 en 2 onbesproken blijven.

Onderdeel 3, 4 en 5

Onderdeel 3 heeft als opschrift ‘Onjuist en onbegrijpelijk oordeel over noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit’. Het richt zich tegen het oordeel van de rechtbank in rov. 5.3.14, dat het rookverbod tijdens het wandelen onder begeleiding ook om andere redenen voldoet aan de vereisten van noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit, alsmede tegen de aldaar door de rechtbank gegeven motivering.

Subonderdeel 3.1 voert hiertoe aan dat de rechtbank bij het bestreden oordeel geen onderscheid heeft gemaakt tussen een begeleide wandeling binnen en buiten de accommodatie, terwijl een rookverbod in de huisregels geen werking heeft buiten de accommodatie, waarmee dan ook niet voldaan kan zijn aan voornoemde vereisten.

Subonderdeel 3.2 klaagt dat het oordeel ook onjuist en/of onbegrijpelijk is omdat de rechtbank overweegt dat het om een algemene regel gaat en niet om een op de individuele cliënt afgestemde afweging. Immers is de begeleide wandeling volgens rov. 5.3.11-5.3.12 een essentieel onderdeel van de behandeling en een kortstondige onderbreking van het verblijf in de accommodatie. Behalve dat de oordelen rov. 5.3.11-5.3.12 enerzijds en rov. 5.3.14 anderzijds innerlijk tegenstrijdig zijn, gaat alsdan een algemene maatregel – ongeoorloofd – in op een individuele behandelsituatie en de vrijheid van betrokkene. Daarvoor zijn echter een rechterlijke machtiging en een zorgplan vereist.

Subonderdeel 3.3 keert zich tegen de overweging dat zonder algemene maatregel een ongelijke situatie op de afdeling ontstaat waarbij de ene cliënt mag roken en de andere niet, leidende tot onrust. Dat oordeel is onjuist en/of onbegrijpelijk, want Arkin heeft dat niet aan haar verweer (bij de klachtencommissie) en haar beroep (bij de rechtbank) ten grondslag gelegd. De rechtbank heeft dat daarom – ongeoorloofd – zelf bijgebracht. Verder is het oordeel zonder nadere motivering, die ontbreekt, onbegrijpelijk omdat de rechtbank die ongelijkheid en onrust niet duidt. Het oordeel dat dit dan direct raakt aan de ordentelijke gang van zaken en veiligheid in de accommodatie is dan ook niet te volgen.

Subonderdeel 3.4 bestrijdt de oordelen dat niet rokende medewerkers zich niet aan een rokende cliënt kunnen onttrekken en dat de door de klachtencommissie voorgestelde alternatieven onpraktisch en niet uitvoerbaar zijn. Die oordelen zijn onjuist althans onbegrijpelijk, nu niet valt in te zien hoe die omstandigheden relevant zijn voor het wettelijk noodzakelijk vereiste van een ordelijke gang van zaken en veiligheid in de accommodatie.

Subonderdeel 3.5 stelt aan de orde de onjuistheid en/of onbegrijpelijkheid van het oordeel van de rechtbank dat met het verbod om te roken tijdens het wandelen onder begeleiding zoals opgenomen in de huisregels van Arkin het doel van een rookvrije behandel- en werkomgeving wordt bereikt. Immers voorzien de huisregels volgens partijen (ook) in een rookverbod tijdens het wandelen buiten de accommodatie,37.terwijl volgens art. 8:15 lid 1 en 2 Wvggz huisregels slechts gelding hebben binnen de GGZ-instelling.38.Genoemd doel kan met een in de huisregels vervat rookverbod buiten de accommodatie niet, althans niet rechtmatig, worden bereikt. De huisregels als bedoeld in art. 8:15 lid 1 Wvggz mogen geen andere regels bevatten dan die noodzakelijk zijn voor de ordelijke gang van zaken en de veiligheid en zonder nadere motivering valt niet in te zien hoe zich dat verhoudt tot een rookvrije omgeving.39.Daarmee kan ook niet zijn voldaan aan de vereisten van noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit.

Subonderdeel 3.6 vestigt de aandacht op de onjuistheid althans onbegrijpelijkheid van het oordeel van de rechtbank dat geen minder bezwarende alternatieven voorhanden zijn om het doel te bereiken. Huisregels kunnen immers niet voorzien in maatregelen buiten de accommodatie en een rookvrije omgeving is geen rechtens met huisregels na te streven doel, zodat daarmee niet kan worden voldaan aan voornoemde vereisten.40.

Onderdeel 4 bevat de voortbouwklacht dat, indien enige van vorige klachten slaagt, ook art. 8 EVRM geschonden is. Dan is immers inbreuk gemaakt op het privéleven van betrokkene zonder wettelijke grondslag.

Onderdeel 5 bevat de voortbouwklacht dat de onderdelen 1-4 ook het dictum (rov. 6) vitiëren.

De zojuist samengevatte klachten uit de onderdelen 3, 4 en 5 laat ik onbesproken, gelet op het volgende.

Onderdeel 3 bestrijdt rov. 5.3.14, waarin de rechtbank voortbouwt op het oordeel dat Arkin met het verbod om te roken tijdens het wandelen onder begeleiding voldoet aan het vereiste dat huisregels de ordentelijke gang van zaken en veiligheid in de accommodatie regelt. Dat oordeel kan om de hiervoor genoemde redenen (zie vooral 3.17 en 3.18) niet in stand blijven.

De onderdelen 4 en 5 bevatten enkel voorbouwklachten.

Slotsom

Het vorenstaande leidt mij tot de slotsom dat het middel van betrokkene terecht is voorgesteld en de bestreden beschikking niet in stand kan blijven.

De Hoge Raad kan de zaak zelf afdoen door gegrond te verklaren de klacht van betrokkene dat Arkin onterecht een algeheel rookverbod buiten het terrein van de accommodatie, meer specifiek tijdens het wandelen onder begeleiding, in de huisregels heeft opgenomen.41.

De conclusie strekt tot vernietiging van de beschikking van de rechtbank Amsterdam van 10 juni 2025 en tot afdoening als hiervoor in 3.34 vermeld.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G