10.13 Rechtsvergelijking

Uit het bovenstaande blijkt dat de Bondsregering, de Bondsdag en het Bundesverfassungsgericht op basis van het Grundgesetz een geheel andere invulling geven aan het budgetrecht in het kader van Europese integratie dan opeenvolgende Nederlandse kabinetten en Kamermeerderheden hebben gedaan. De Duitse materiële benadering van het budgetrecht hangt samen met een inhoudelijke uitleg van het democratiebeginsel. Volgens het Bundesverfassungsgericht houdt dit beginsel meer in dan enkel het uitbrengen van een stem bij verkiezingen. Hieronder valt ook het recht om bij te dragen aan het legitimeren van overheidsgezag en om invloed te kunnen uitoefenen op de aanwending daarvan. Aan de Bondsdag moeten daarom voldoende significante bevoegdheden toekomen, zoals de uitoefening van het budgetrecht. Er zit dus een grens aan de mate waarin nationale bevoegdheden kunnen worden overgedragen aan de EU. Juist op nationaal niveau moet volgens het Bundesverfassungsgericht sprake blijven van een lebendige Demokratie.

Voor het budgetrecht betekent dit dat de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de begroting bij de Bondsdag (en de Bondsregering) moet blijven. De Bondsdag moet zelfstandig en in vrijheid beslissingen kunnen nemen over de begroting. Tegelijkertijd benadrukte het Bundesverfassungsgericht meermaals dat Duitsland zich in EU-verband kan verbinden aan een bepaald economisch beleid, wat tot substantiële financiële verplichtingen kan leiden. Dat levert nog geen ontoelaatbare schending van het parlementaire budgetrecht op. De Bondsdag mag echter de verantwoordelijkheid voor de begroting niet via onbepaalde of onnauwkeurige autorisaties of garanties overdragen aan andere actoren, zoals de EU of de Bondsregering. Ook mag de Bondsdag niet instemmen met maatregelen die onberekenbare gevolgen met zich brengen. De begrotingswetgever moet Herr seiner Entschlüsse blijven. De Bondsdag moet daarom uitdrukkelijk instemmen met iedere afzonderlijke aanwending van de noodfondsen. Bovendien moet de Bondsdag voldoende invloed hebben op de manier waarop er met de noodfondsen wordt omgegaan. Hoe groter de financiële verplichtingen zijn die met maatregelen gepaard gaan, des te effectiever moeten de rechten van de Bondsdag zijn om die maatregelen goed of af te keuren en om de uitwerking daarvan te monitoren. Van een schending van het budgetrecht zou sprake zijn als betalingsverplichtingen voor de toekomst ertoe leiden dat de budgetautonomie, in ieder geval voor een aanzienlijke tijdsduur, niet alleen begrensd wordt, maar daadwerkelijk vrijwel niets meer voorstelt. Ook een langetermijnbeperking van de budgetautonomie door het overdragen van essentiële budgettaire beslissingen naar andere (internationale) ambten levert een schending van het budgetrecht op. Bovendien verzekerde het Bundesverfassungsgericht dat het parlementaire recht op informatie ten aanzien van maatregelen die invloed hebben op de begroting, gewaarborgd blijft.

Met deze materiële opvatting van het budgetrecht heeft het Bundesverfassungsgericht mijns inziens drie grenzen getrokken aan Europese economische samenwerking:

De Nederlandse invulling van het budgetrecht in het kader van Europese integratie erkent geen van deze grenzen expliciet. Weliswaar beschouwt een meerderheid in het Nederlandse parlement het budgetrecht momenteel als een nationale aangelegenheid, waardoor het onwaarschijnlijk is dat een overdracht van dit recht aan de EU politieke steun zou krijgen, principieel uitgesloten is dat niet. Ook de tweede en derde grens komen in de (formele) interpretatie van het budgetrecht door de Nederlandse wetgever niet uitdrukkelijk terug. Op grond van de huidige invulling van het budgetrecht rondom Europese integratie kan het Nederlandse parlement zonder problemen instemmen met de oprichting van een fonds voor algemene doeleinden en met een open einde. Ook als de regering vervolgens besluit over de aanwending van het fonds zonder instemming van de Staten-Generaal, is er geen sprake van een schending van het budgetrecht. Uitsluitend de oprichting van een dergelijk fonds behoeft instemming van het Nederlandse parlement, volgens de huidige interpretatie van het budgetrecht in het kader van Europese integratie.

De invulling van het Nederlandse en het Duitse budgetrecht in het kader van Europese integratie verschilt daarmee zeer. Het Nederlandse parlement heeft als gevolg daarvan een beduidend zwakkere positie bij Europese steunmaatregelen die sinds de eurocrisis tot stand zijn gekomen dan het Duitse.2 Dit verschil is het duidelijkst te zien bij het ESM. Beide parlementen stemden in met de oprichting van het ESM, maar bij de toepassing van dit fonds loopt de betrokkenheid van enerzijds de Bondsdag en anderzijds de Tweede en Eerste Kamer sterk uiteen. Verschillende aspecten die een rol kunnen spelen bij het ESM moeten daarbij onderscheiden worden.

Allereerst heeft het Nederlandse parlement geen instemmingsrecht bij reguliere steunbesluiten, terwijl de Duitse Bondsdag dat wel heeft.3 Op grond van het tot stand gekomen informatieprotocol zal weliswaar voorafgaand overleg plaatsvinden over een verzoek van een lidstaat om steun tussen de minister van Financiën en de Tweede Kamer, maar beide Kamers hoeven niet in te stemmen met het daadwerkelijk verlenen van steun.4 Ook aan een uitonderhandeld memorandum van overeenstemming hoeven beide Kamers, in tegenstelling tot de Bondsdag, geen goedkeuring te verlenen.5 De Kamers hebben daarmee geen directe zeggenschap over de voorwaarden waaronder het ESM financiële steun aan een lidstaat verleent. Ditzelfde geldt voor de spoedstemprocedure. Nederland kan dan, in tegenstelling tot Duitsland, een steunbesluit niet tegenhouden, waardoor het standpunt van de Staten-Generaal over het steunverzoek verre van doorslaggevend is.6 Dit laatste staat echter los van de invulling van het budgetrecht, maar vloeit voort uit de op Europees niveau afgesproken stemverhoudingen.

Naast de positie van het parlement bij het verlenen van steun, via de reguliere dan wel de spoedstemprocedure, is verder zijn rol bij het opvragen van niet-gestort kapitaal van belang. Lidstaten hebben zich via het ESM-verdrag gecommitteerd aan een deel gestort kapitaal en aan een deel dat niet onmiddellijk gestort hoefde te worden. Dit laatste kan de raad van gouverneurs via een unaniem besluit bij de lidstaten opvragen.7 Ook in dat geval heeft het Nederlandse parlement geen instemmingsrecht, terwijl de Bondsdag een sterkere positie heeft. De budgetcommissie van de Bondsdag moet het opvragen van niet-gestort kapitaal namelijk goedkeuren, in tegenstelling dus tot de Tweede en Eerste Kamer.8 Bovendien kan de Bondsdag op ieder gewenst moment met gewone meerderheid besluiten om dit recht van de budgetcommissie zelf uit te oefenen.9 Het Nederlandse parlement speelt overigens nog wel een rol bij de verwerking van het opvragen van niet-gestort kapitaal in de begroting. Doordat een dergelijke opvraging gevolgen heeft voor de begroting, moet een suppletoire begroting tot stand komen. Het parlement moet deze goedkeuren. Tegelijkertijd zou, ook indien het parlement tegen de suppletoire begroting stemt, Nederland het opgevraagde kapitaal moeten storten. Het ontbreken van een begrotingspost heeft immers geen externe werking.10 Het Nederlandse parlement kan daarom een opvraging van kapitaal niet zelfstandig tegenhouden.

Een ander aspect van de betrokkenheid van het parlement bij het ESM betreft zijn rol bij het verhogen van het maatschappelijk kapitaal. Hierdoor wordt het totale vermogen van het ESM vergroot, waardoor iedere lidstaat meer zou moeten inleggen. Dit is de enige omstandigheid waarbij de positie van het Nederlandse en het Duitse parlement gelijk is: beide hebben een instemmingsrecht.11 Aangezien het maatschappelijk kapitaal en de verdeling daarvan over de verschillende verdragspartijen in het ESM-verdrag is vastgelegd, moet dit verdrag gewijzigd worden bij een verhoging. Dit verklaart de sterke positie van beide parlementen bij een dergelijke verhoging. De rol van beide parlementen berust dan dus niet zozeer op een bepaalde invulling van het budgetrecht, maar op verdragsrecht.

Een laatste element dat van belang is voor de positie van het parlement bij het ESM is een wijziging van de beschikbare instrumenten. Het ESM-verdrag regelt de verschillende vormen die steun kan aannemen, zoals het verstrekken van leningen aan een lidstaat of het opkopen van diens staatsobligaties.12 De raad van gouverneurs kan via een unaniem besluit deze instrumenten wijzigen.13 Ook in dat geval heeft de Bondsdag, anders dan het Nederlandse parlement, een instemmingsrecht.14

Schematisch weergegeven ziet de positie van het Nederlandse en het Duitse parlement bij het ESM er als volgt uit:

Hieruit blijkt dat het Nederlandse parlement, na instemming met de oprichting van het ESM, in vrijwel geen enkel geval expliciete zeggenschap heeft over het gebruik van dit fonds. De Bondsdag heeft juist bij iedere belangrijke toepassing een instemmingsrecht. Deze rechten van de Bondsdag zijn daarnaast wettelijk verankerd, terwijl er in Nederland slechts een informatieprotocol tot stand is gekomen.15 De juridische status van het protocol is ongewis en het richt zich uitsluitend tot de Tweede Kamer. Bovendien is het protocol pas tot stand gekomen nadat al met het ESM-verdrag was ingestemd en regelt het niet alle vormen van betrokkenheid, zoals hierboven besproken. De positie van de Bondsdag bij het ESM is daarmee veel sterker vastgelegd dan de betrokkenheid van het Nederlandse parlement.

Uit het voorgaande blijkt dat de tweede en de derde grens die hierboven uit de jurisprudentie van het Bundesverfassungsgericht werden afgeleid, voor het Nederlandse parlement geen rol van betekenis speelden bij het ESM. De Staten-Generaal riepen met de goedkeuring van het ESM een fonds in het leven dat aanzienlijke financiële consequenties had, zonder dat zij zeggenschap hadden over de toepassing daarvan. Hoewel de financiële verplichtingen van het ESM voor de verschillende lidstaten op het eerste gezicht duidelijk leken, stond het Bundesverfassungsgericht uitgebreid stil bij verschillende uitzonderingssituaties die zich op grond van het verdrag zouden kunnen voordoen. Met name ging het Hof in op de vraag wat hiervan de budgettaire consequenties zouden zijn. Als gevolg daarvan maakten de verdragspartijen duidelijk wat de maximale betalingsverplichtingen zijn die uit het ESM-verdrag voortvloeien, zoals het Bundesverfassungsgericht vereiste. Het Nederlandse parlement trok dit soort grenzen niet.

Naast de andere grenzen aan het budgetrecht valt ook de wettelijke verankering van het parlementaire recht op informatie op aan het Duitse stelsel. Het ESMFinG bevat bijvoorbeeld een uitgebreide bepaling over de informatie die de Bondsregering aan de Bondsdag moet overleggen. Het ESMFinG regelt op die manier zeer gedetailleerd welke informatie de Bondsregering met de Bondsdag moet delen over het ESM. Het Nederlandse parlement heeft hiervoor slechts de algemene inlichtingenplicht van artikel 68 Gw tot zijn beschikking.16 Het is overigens de vraag of dit verschil tot andere uitkomsten leidt. Een voordeel van de gedetailleerde afspraken is dat de Bondsdag en de Bondsregering uitgebreid hebben stilgestaan bij de verschillende situaties die zich op grond van het ESM-verdrag kunnen voordoen. De inlichtingenplicht van de Bondsregering is op dit terrein daardoor duidelijker afgebakend. Anderzijds laat de zaak over het ESM en het Euro Plus-pact zien dat over de reikwijdte van die verplichtingen desalniettemin verschil van mening kan bestaan. Bovendien is voor die bijzondere informatieplicht van belang of iets een EU-aangelegenheid is. De afspraken roepen daardoor de vraag op wanneer daarvan sprake is.17 Een algemene inlichtingenplicht, waarvan het parlement in laatste instantie zelf de grenzen vaststelt, kent dit nadeel niet.

Het Nederlandse parlement heeft dus, als gevolg van een andere interpretatie van het budgetrecht, een minder sterke positie dan de Bondsdag. Opvallend hierbij is dat het Nederlandse parlement juist aan het begin van de ontwikkeling van de EMU geprobeerd heeft om naar Duits voorbeeld een sterke positie te bewerkstelligen. Zo weigerde de Tweede Kamer bij de behandeling van het Verdrag van Maastricht direct in te stemmen met het tijdspad dat daaraan was vastgelegd voor de start van de derde fase van de EMU.18 Die fase zou leiden tot de invoering van een gemeenschappelijke munt. Op grond van het Verdrag van Maastricht zou de derde fase uiterlijk op 1 januari 1999 ingaan. De Tweede Kamer nam bij de behandeling van het Verdrag van Maastricht echter een amendement aan, waarmee de Staten-Generaal de bevoegdheid kregen om in te stemmen met de overgang naar die derde fase. Hiermee werd het startpunt van de derde fase, en daarmee van de invoering van een gemeenschappelijke munt, dus afhankelijk van de goedkeuring van het parlement op dat moment, en niet slechts ten tijde van de parlementaire behandeling van het Verdrag van Maastricht. De initiatiefnemers van het amendement beperkten zich tegelijkertijd door te benadrukken dat alleen de in het verdrag genoemde convergentiecriteria een rol kunnen spelen bij het bepalen van het standpunt over de vraag welke lidstaten in aanmerking komen voor deelname aan de derde fase. Het was dus niet de bedoeling om op een later moment opnieuw een debat te voeren over de voor- en nadelen van de invoering van een gemeenschappelijke munt. De keuze voor een dergelijke munt maakte het parlement door de goedkeuring van het Verdrag van Maastricht. Toch zorgde dit amendement ervoor dat het parlement bij de daadwerkelijke start van de derde fase niet met lege handen stond. Iets vergelijkbaars gebeurde in Duitsland, maar dan via een motie.19 Het afdwingen van dit soort posities, zoals wel gebeurde in de beginperiode van de ontwikkeling van de EMU, heeft het Nederlandse parlement in latere stadia van Europese integratie, in tegenstelling tot de Bondsdag, echter laten varen.

De invulling van het Duitse budgetrecht kent dus grote verschillen ten opzichte van de Nederlandse interpretatie van dit recht in het kader van Europese integratie. Drie algemene verschillen tussen beide rechtsstelsels zijn daarbij van belang, die deels ook in de inleiding aan de orde zijn gesteld.20 Ten eerste heeft het Nederlandse systeem geen constitutioneel hof zoals het Bundesverfassungsgericht. Het Duitse constitutionele hof vertegenwoordigt met zijn jurisprudentie over Europese integratie en met name over de eurocrisis de rol van hoeder van het parlementaire budgetrecht. Waar de Bondsdag het budgetrecht zelf (in de ogen van het Bundesverfassungsgericht) onvoldoende beschermt, springt het Hof bij. Het doet dit met name via de toetsing van de constitutionele identiteit, waar het (materiële) budgetrecht volgens het Hof onderdeel van uitmaakt.21 Tegelijkertijd moet de rol van de Bondsdag zelf niet onderschat worden. Zowel bij het StabMechG (de wetgeving over de positie van de Bondsdag bij de EFSF) als bij het ESMFinG (de wetgeving over de positie van de Bondsdag bij het ESM) heeft de Bondsdag voor zichzelf een sterke positie afgedwongen, in samenwerking met de Bondsraad en de Bondsregering.

De oorspronkelijke versie van het StabMechG liet juist nog weinig ruimte voor de Bondsdag bij de inzet van de EFSF. Op grond daarvan moest de Bondsregering zich slechts inspannen om overeenstemming te bereiken met de budgetcommissie van de Bondsdag over het afgeven van garanties. Het Bundesverfassungsgericht oordeelde echter dat de Bondsregering in beginsel verplicht was om voorafgaande toestemming van de budgetcommissie te krijgen.22 Het StabMechG moest zo geïnterpreteerd worden om strijd met het Grundgesetz te voorkomen. Op dit punt zorgde het Bundesverfassungsgericht dus voor een sterke positie door instemming van de budgetcommissie te vereisen. Hierop werd het StabMechG aangepast. Niet alleen verwerkte de wetgever dit punt, maar ook werd op eigen iniatief de positie van de gehele Bondsdag bij de inzet van de EFSF versterkt.23 De instemming van de budgetcommissie was niet langer voldoende bij het afgeven van garanties; voortaan moest de Bondsdag als geheel dit besluit goedkeuren. Op dit punt creëerde de Bondsdag dus zelf een sterke positie, die later voor de betrokkenheid bij het ESM gevolgd is. Het Bundesverfassungsgericht liet deze nieuwe versie van het StabMechG vervolgens grotendeels in stand. Wel oordeelde het dat de subcommissie van de budgetcommissie daarin te veel ruimte kreeg om wegens vertrouwelijkheid de rechten van de Bondsdag uit te oefenen.24 Ook benadrukte het Hof het belang van de samenstelling van de subcommissie, als evenbeeld van de politieke verhoudingen in de Bondsdag.25 Het StabMechG werd daarop opnieuw gewijzigd. Die versie vormde vervolgens het voorbeeld voor het ESMFinG. Die wettelijke regeling over de betrokkenheid van de Bondsdag bij het ESM is door het Hof grotendeels als grondwettig bestempeld.26 Het voegde hier slechts aan toe dat de maximale betalingsverplichtingen voor Duitsland uitdrukkelijk begrensd moeten zijn en dat de bepalingen uit het ESM-verdrag over immuniteit van rechtsvervolging en het beroepsgeheim voor personeel van het ESM niet in de weg mogen staan aan de parlementaire informatievoorziening.27

De sterke positie van de Bondsdag bij de EFSF en het ESM komt dus zeker niet alleen voort uit de jurisprudentie van het Bundesverfassungsgericht, maar is ook op initiatief van de Bondsdag zelf, in samenwerking met de Bondsraad en de Bondsregering, in het leven geroepen. Zeker met betrekking tot het ESM is de Bondsdag voor het grootste deel zelf verantwoordelijk voor zijn rol bij de inzet daarvan. Wel borduurt het ESMFinG voort op de jarenlange kritische jurisprudentie van het Bundesverfassungsgericht over Europese integratie. De positie van de Bondsdag bij de crisismaatregelen komt dus voort uit een wisselwerking tussen de Bondsdag zelf en het Bundesverfassungsgericht.

Het is de vraag of het ESMFinG ook op deze manier tot stand zou zijn gekomen zonder de arresten van het Bundesverfassungsgericht. Belangrijk is echter dat ook het Nederlandse parlement het budgetrecht had kunnen interpreteren op de wijze waarop de Bondsdag en het Bundesverfassungsgericht dat doen. Het gaat om de norm die een dergelijke interpretatie oplevert, niet om het ambt dat die norm heeft ontwikkeld. Het is daarom mijns inziens voor de invulling van het budgetrecht in zoverre niet relevant dat het Nederlandse rechtsstelsel, anders dan het Duitse, geen constitutionele toetsing kent. Het zal wellicht lastiger zijn voor een parlement om overeenstemming te bereiken over een gezamenlijke interpretatie van het budgetrecht en de grenzen daarvan dan voor een constitutioneel hof. Anderzijds is, gelet op het belang van het budgetrecht voor het parlementaire stelsel, echter goed voorstelbaar dat ook het Nederlandse parlement de drie hiervoor genoemde grenzen had getrokken. Niets had het parlement bij een dergelijke materiële invulling van het budgetrecht in de weg gestaan.

Een tweede verschil tussen het Nederlandse en het Duitse rechtsstelsel is de codificatie van het democratiebeginsel en het idee van volkssoevereiniteit in het Grundgesetz. De Nederlandse Grondwet kent momenteel geen vergelijkbare democratiebepaling.28 Bovendien vindt het idee van volkssoevereiniteit geen erkenning in het Nederlandse constitutionele recht.29 Deze verschillen zijn relevant omdat het Bundesverfassungsgericht zijn jurisprudentie over Europese integratie in belangrijke mate baseert op het democratiebeginsel en het idee van volkssoevereiniteit zoals vastgelegd in het Grundgesetz. Deze beginselen dragen zo bij aan de materiële interpretatie van het budgetrecht. De interpretatie van het Nederlandse budgetrecht wordt niet genormeerd door dit soort beginselen. Tegelijkertijd is dit verschil in soevereiniteitsbegrip mijns inziens niet doorslaggevend voor de wijze waarop het parlement invulling geeft aan zijn budgetrecht. Zoals in hoofdstuk 5 aan de orde kwam, sluit een materiële interpretatie van het budgetrecht ook in Nederland, ondanks het feit dat hier aan het soevereiniteitsbegrip nauwelijks waarde wordt toegekend, het meest aan bij de in dat hoofdstuk gegeven schets van de omvang en betekenis van het budgetrecht.30 Ook zonder dat de democratische staatsinrichting uitdrukkelijk in de Grondwet is vastgelegd, hadden de Nederlandse Staten-Generaal het budgetrecht op materiële wijze kunnen interpreteren in het kader van Europese integratie. Het belang van het beginsel van volkssoevereiniteit voor het Duitse rechtsstelsel kan weliswaar een verklaring bieden voor de materiële interpretatie van het budgetrecht aldaar, maar ook zonder de erkenning van dit principe had het Nederlandse parlement de hiervoor genoemde grenzen kunnen stellen aan het budgetrecht. Dat dit principe in het Nederlandse staatsbestel geen rol van betekenis speelt, verhindert mijns inziens niet dat aan het budgetrecht een materiële intepretatie wordt toegekend. Waar in een rechtsstelsel aan het idee van volkssoevereiniteit grote waarde wordt toegekend, ligt een materiële interpretatie van het budgetrecht wellicht meer voor de hand dan een formele, maar omgekeerd wil dat niet zeggen dat het ontbreken van dit idee in een rechtsstelsel zou moeten leiden tot een formele interpretatie van het budgetrecht.

Een laatste verschil tussen beide rechtsstelsels, dat met beide bovenstaande punten samenhangt, betreft de positie van het Unierecht binnen de normenhiërarchie. De jurisprudentie van het Hof van Justitie over de directe werking en voorrang van het Unierecht is in Duitsland minder gemakkelijk geaccepteerd dan in Nederland.31 Hoewel het Bundesverfassungsgericht erkent dat het Unierecht in beginsel voorrang heeft en direct doorwerkt, behoudt het zich het recht voor om te beoordelen of het Unierecht niet in strijd komt met onaantastbare principes uit het Grundgesetz, waaronder het democratiebeginsel.32 Unierecht dat hiermee niet in overeenstemming is, wordt door het Bundesverfassungsgericht buiten toepassing gelaten.33 De Duitse Grondwet heeft daarmee feitelijk, in ieder geval gedeeltelijk, een hogere positie binnen de normenhiërarchie dan het Unierecht. Zeker vanuit het oogpunt van de uniformiteit van het Unierecht bestaat op deze jurisprudentielijn van het Bundesverfassungsgericht veel kritiek.34 Raadsheren uit het Bundesverfassungsgericht zwakken deze spanning tussen het Unierecht en de jurisprudentie van het Duitse constitutionele hof over Europese integratie overigens graag af en wijzen in dit kader naar andere hoven die, volgens het Bundesverfassungsgericht, een vergelijkbare jurisprudentielijn hanteren.35 In essentie komt deze spanning neer op de vraag of het Unierecht een eigenstandige, autonome rechtsorde vormt, zoals het Hof van Justitie voorstaat, of dat de Europese rechtsorde wordt gezien als een afgeleide van de nationale rechtsorde.36 Het Bundesverfassungsgericht hanteert deze laatste zienswijze.37 De voorrang van het Unierecht kent daardoor zijn grens bij de onaantastbare principes uit het Grundgesetz.38 De cirkel is daarmee weer rond: het Bundesverfassungsgericht erkent de voorrang van het Unierecht, zolang (solange) die principes gewaarborgd blijven.39

Nederland kent zoals gezegd geen constitutioneel hof en geen vergelijkbare vastgelegde Strukturprinzipien als het democratiebeginsel. Bovendien worden het supranationale karakter van het Unierecht en de daarmee samenhangende voorrang van dit recht boven de Grondwet algemeen erkend.40 Een soortgelijke toetsing is daarom in Nederland moeilijk voorstelbaar. Wel beoordeelt het parlement bij de goedkeuring van (Europese of internationale) verdragen of er sprake is van strijd met de Grondwet. Hier vindt dus de toetsing van het Unierecht of van intergouvernementele verdragen aan het grondwettelijke budgetrecht (artikel 105 Gw) plaats. Komen de Kamers echter tot de conclusie dat de Grondwet wordt geschonden, dan hoeft dat het parlement niet van de goedkeuring van dat verdrag te weerhouden. Ook hieruit blijkt de plaats van de Grondwet in de Nederlandse normenhiërarchie. Wel dient dan een tweederdemeerderheid in iedere Kamer voor het verdrag te stemmen.41

Het bovenstaande levert dus drie belangrijke verschillen op tussen het Nederlandse en het Duitse rechtsstelsel. Ten eerste verschilt het ambt dat Unierecht toetst aan de Grondwet: het Duitse constitutionele hof tegenover het Nederlandse parlement. Daarnaast is de maatstaf voor die toetsing anders: de Nederlandse Grondwet bevat, anders dan het Grundgesetz, geen expliciete Strukturprinzipien. Tot slot levert die toetsing andere consequenties op: het Bundesverfassungsgericht laat Unierecht dat in strijd is met de onveranderbare principes uit het Grundgesetz buiten toepassing, terwijl het Nederlandse parlement een (Europees of internationaal) verdrag dat niet in overeenstemming is met de Grondwet, slechts met een gekwalificeerde meerderheid moet goedkeuren. Tegelijkertijd staan geen van deze verschillen in de weg aan een materiële interpretatie van het budgetrecht in Nederland.