Einde inhoudsopgave
Het juridische begrip van godsdienst (SteR nr. 43) 2018/5.2
5.2 De definitie van ‘godsdienst’ in wet- en regelgeving omtrent de asielprocedure
mr. drs. A. Vleugel, datum 01-09-2018
- Datum
01-09-2018
- Auteur
mr. drs. A. Vleugel
- JCDI
JCDI:ADS450423:1
- Vakgebied(en)
Staatsrecht (V)
Voetnoten
Voetnoten
We zullen zien dat dit in belangrijke mate de Europese wetgever is en dat ook het bestuursorgaan waaraan wetgevende bevoegdheid is gedelegeerd hierin een rol speelt.
Grütters e.a. (red.) 2012, hfdst. III, par. 21-23.
Richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004, PBEU L 304/12.
Voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende minimumnormen voor de erkenning en de status van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchtelingen of als personen die anderszins internationale bescherming behoeven, Brussel 12 september 2001, COM(2001) 510 definitief, 2001/0207 (CNS).
In de wetgevingsprocedure lijkt de definiëring van godsdienst door de Commissie geen issue te zijn geweest. Zie o.a. Verslag A5-0333/2002 van het Europees Parlement (8 oktober 2002).
UNHCR 2004, p. 3.
Zie in het bijzonder, Human Rights Committee, General Comment nr. 22, aangenomen 20 juli 1993.
UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, Geneva: UNHCR 1979, re-edited 1992.
Council of the European Union, EU Guidelines on the promotion and protection of freedom of religion and belief, Foreign affairs Council meeting Luxembourg, 24 June 2013, Luxembourg: Council of Europe 2013.
Deze kunnen we grotendeels al terugvinden in het oudere art. 6 van ‘The Declaration on the Elimination of all Forms of Intolerance and Discrimination based on Religion or Belief‘ (1981).
In deze paragraaf analyseer ik wat in ‘asielwetgeving’ de reikwijdte is van het juridische begrip godsdienst. De wetgever1 definieert deze reikwijdte door het geven van beschrijvingen van het fenomeen godsdienst en door in algemene zin bepaalde uitingen en gedragingen wel en andere niet als godsdienst te kwalificeren. Welke deze beschrijvingen zijn en onder welke voorwaarden uitingen en gedragingen als godsdienst dienen te worden gekwalificeerd, kan worden opgemaakt uit de systematiek van de asielwetgeving. In het onderstaande zet ik kort de systematiek van de asielwetgeving uiteen om daarna de betekenis van godsdienst die hieruit volgt in meer detail te bespreken.
De asielprocedure is geregeld, en vanuit het EU- en verdragenrecht geimplementeerd, in de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) en meerdere lagen van lagere regelgeving. Op grond van artikel 28 Vw 2000 heeft de minister (en voor hem de staatssecretaris) als bestuursorgaan de bevoegdheid om een asiel-verblijfsvergunning te verlenen. Artikel 29 Vw 2000 bepaalt de gronden voor het verlenen van een asielvergunning.2Artikel 29 lid 1a stelt dat een verblijfsvergunning kan worden verleend aan een vreemdeling die verdragsvluchteling is. Daarmee verwijst artikel 29(1)(a) Vw 2000 naar artikel 1a van het Vluchtelingenverdrag van Genève. Op grond daarvan is iemand een vluchteling wanneer hij het land van herkomst heeft verlaten wegens vrees voor vervolging op grond van ras, godsdienst, politieke overtuiging, nationaliteit of het behoren tot een sociale groep. Richtlijn 2004/83 EG 3 omschrijft de betekenis van de term ‘vervolging’ in het Vluchtelingenverdrag voor de lidstaten nader. Ingevolge artikel 9 lid 1 onder a van de richtlijn – geïmplementeerd in artikel 3.36 Voorschrift Vreemdelingen 2000 (VV 2000) – kan men spreken van daden van vervolging indien deze daden zo ernstig zijn of zo vaak voorkomen dat zij een ernstige schending zijn van de grondrechten van de mens, met name ten aanzien van de rechten waarvan op grond van artikel 15 lid 2 van het EVRM in geen geval beperking mogelijk is. Deze laatste rechten zijn het recht op leven (artikel 2 EVRM), verbod op foltering (artikel 3 EVRM), verbod op slavernij en dwangarbeid (artikel 4 lid 1 EVRM) en het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel (geen straf zonder wet, artikel 7 EVRM).4 Derhalve impliceert de richtlijn dat er een daad van vervolging is op grond van godsdienst indien sprake is van een ernstige aantasting van de vrijheid van godsdienst of van een schending van de grondrechten genoemd in artikel 15 lid 2 EVRM vanwege de geloofsovertuiging. Vaak zal dit een combinatie van beide zijn. Zo kan een inbreuk op de godsdienstvrijheid tevens een onmenselijke of vernederende straf (schending van artikel 3 EVRM) inhouden. Men vreest dan zowel voor een ernstige schending van de godsdienstvrijheid als voor een schending van artikel 3 EVRM.
Artikel 10 lid 1 onder b van de richtlijn – geïmplementeerd in artikel 3.37 VV 2000 – definieert de vervolgingsgrond godsdienst als volgt:
‘theïstische, niet-theïstische en atheïstische geloofsovertuigingen, het deelnemen aan of het zich onthouden van formele erediensten in de particuliere of openbare sfeer, hetzij alleen of in gemeenschap met anderen, andere religieuze activiteiten of uitingen, dan wel vormen van persoonlijk of gemeenschappelijk gedrag die op een godsdienstige overtuiging zijn gebaseerd of daardoor worden bepaald’.
Het voorstel van de Commissie dat geleid heeft tot deze definitiebepaling stelt dat de definiëring van de vervolgingsgronden (waaronder godsdienst) in overeenstemming is met de definities in het Vluchtelingenverdrag.5 In dit verdrag wordt godsdienst echter niet gedefinieerd. Ten tijde van de totstandkoming van het verdrag lijkt voor alle partijen duidelijk te zijn geweest wat men hieronder verstond. Mogelijk heeft de Commissie zich bij haar voorstel laten leiden door latere definitiebepalingen van de VN in de context van het internationale vluchtelingenrecht.6 Deze definitiebepalingen treffen we echter aan in documenten die geen juridisch bindende status hebben.7 In dit verband zijn – ten tijde van de totstandkoming van de richtlijn – belangrijk: ‘the Declaration on the Elimination of all Forms of Intolerance and Discrimination based on Religion or Belief (1981)’, ‘the General Comments’ die zijn uitgegeven door het ‘Human Rights Committee’(UNHCR)8 en het ‘Handbook on Procedures and Criteria for determining Refugee Status’.9 In de definitiebepaling van artikel 10 lid 1 onder b van de richtlijn vinden we verschillende elementen terug die we ook tegenkomen in de definitiebepalingen van deze VN-documenten. Met name in de ‘General Comments’ nr. 22 van het UNHCR treffen we opvallende gelijkenissen met de definitiebepaling van de richtlijn. Zo worden evenals in de richtlijn ‘theistic, non-theistic and atheistic beliefs’ juridisch aan elkaar gelijkgesteld. In aanvulling daarop wordt er in dit document gesteld dat ‘The terms “belief” and “religion” are to be broadly construed’ en dat godsdienstvrijheid niet alleen ziet op de uitingen en gedragingen behorend bij de traditionele religies maar ook op die van niet-traditionele religies. Ook de zinsnede ‘The freedom to manifest religion or belief may be exercised “either individually or in community with others and in public or private”’ toont opvallende gelijkenissen met de definitiebepaling van de richtlijn. Ten slotte zijn er ook gelijkenissen waar te nemen met de definitie zoals die terugkomt in ‘The Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status’. Daarin komt op gelijke wijze als in de definitiebepaling van de richtlijn terug dat de godsdienstvrijheid ‘includes the freedom of a person to change his religion and his freedom to manifest it in public or private, in teaching, practice, worship and observance’.
In het op 24 juni 2013 door de Raad Buitenlandse zaken (Raad van ministers EU) aangenomen richtsnoer ‘On the promotion and protection of freedom of religion or belief’ wordt de definitiebepaling van de richtlijn, en de hieraan ten grondslag liggende interpretatie van de VN-documenten, expliciet onderschreven. In deze richtsnoeren wordt bovendien gesteld dat ‘This freedom to manifest religion or believe e.g. in worship, observance, practice and teaching, potentially encompass a broad range of acts’.10 Waarbij voor indicatieve voorbeelden wordt verwezen11 naar het eerder genoemde VN-document betreffende het General Comment nr. 22 van het UNHCR. Hierin worden verschillende voorbeelden van godsdienstige praxis genoemd:
‘The concept of worship extends to ritual and ceremonial acts giving direct expression to belief, as well as various practices integral to such acts, including the building of places of worship, the use of ritual formulae and objects, the display of symbols, and the observance of holidays and days of rest. The observance and practice of religion or belief may include not only ceremonial acts but also such customs as the observance of dietary regulations, the wearing of distinctive clothing or head coverings, participation in rituals associated with certain stages of life, and the use of a particular language customarily spoken by a group. In addition, the practice and teaching of religion or belief includes acts integral to the conduct by religious groups of their basic affairs, such as the freedom to choose their religious leaders, priests and teachers, the freedom to establish seminaries or religious schools and the freedom to prepare and distribute religious texts or publications.’
De verschillende beschrijvingen en voorbeelden van vormen van godsdienst (monotheïstisch, polytheïstisch en atheïstisch) en belijdenis geven inzicht in de vraag wat godsdienst en belijden concreet inhoudt, of kan inhouden. Tegelijkertijd valt echter op dat deze beschrijvingen erg abstract zijn geformuleerd en dat, hoewel er indicatieve voorbeelden worden gegeven, geen sprake is van een limitatieve opsomming. Met andere woorden er vindt geen begrenzing plaats van de betekenis van zowel godsdienst als van belijdenis. Ten aanzien van de betekenis van belijdenis is de volgende zinsnede van artikel 10 lid 1 van de richtlijn illustratief: ‘… andere religieuze activiteiten of uitingen, dan wel vormen van persoonlijk of gemeenschappelijk gedrag die op een godsdienstige overtuiging zijn gebaseerd of daardoor worden bepaald’. Met deze zinsnede wordt een soort restcategorie van vormen van belijden geïntroduceerd voor alle vormen die niet expliciet zijn omschreven. Dit is te begrijpen vanuit het beginsel van scheiding tussen kerk en staat. Een afgebakende opvatting van godsdienst en belijden zou theologische vooronderstellingen bevatten en bepaalde religies kunnen bevoordelen en andere benadelen. Daarmee is deze definiëring in belangrijke mate in lijn met het leerstuk van interpretatieve terughoudendheid. Het gevolg van deze definiëring is dat deze definitiebepalingen de indruk wekken alle potentiële religieuze uitingen en gedragingen te willen omvatten.
Het voorgaande leert ons dat de betekenis van de vervolgingsgrond godsdienst voor de nationale rechtsorde vooral wordt bepaald door de definitie uit de richtlijn. Deze definitie is:
‘theïstische, niet-theïstische en atheïstische geloofsovertuigingen, het deelnemen aan of het zich onthouden van formele erediensten in de particuliere of openbare sfeer, hetzij alleen of in gemeenschap met anderen, andere religieuze activiteiten of uitingen, dan wel vormen van persoonlijk of gemeenschappelijk gedrag die op een godsdienstige overtuiging zijn gebaseerd of daardoor worden bepaald’.
In principe kunnen alle overtuigingen en vormen van belijden hieronder worden geschaard, zowel individueel als collectief. We kunnen dan ook concluderen dat de nationale en EU-wetgever in het asielrecht uitgaan van een subjectiverende uitleg van godsdienst. De Europese wetgever brandt zijn vingers niet aan een begrensde of gesloten definitie van godsdienst. Op deze manier accommodeert de wet een pluraliteit van religieuze stromingen. Dit past bij het perspectief op neutraliteit zoals dat wordt verdedigd in het accommodationistische ideaaltype.