12.3 Certificering van bovenindividuele belangenbehartigers?

Over het beroepsrecht van bovenindividuele belangenbehartigers is in het verleden intensief gediscussieerd. Mijlpaal in de jurisprudentie waren de zogenoemde 1-oktober uitspraken uit 2008 waarin de Afdeling de beoordeling van de beroepsbevoegdheid aanscherpte door eisen te stellen aan de feitelijke werkzaamheden die de organisatie verricht ter behartiging van het belang waar zij volgens de statuten voor opkomt.1 Zuivere procedeerclubs verdienen geen toegang tot de rechter. Nu tien jaar later blijkt het in de praktijk met die verhoging van de drempel voor toegang tot de rechter behoorlijk mee te vallen. Inmiddels is wel duidelijk dat een organisatie die bijvoorbeeld een actieve website heeft, nieuwsbrieven verspreidt en bijeenkomsten organiseert voldoende feitelijke werkzaamheden verricht.2 Bovendien speelt het vereiste van feitelijke werkzaamheden in het geheel geen rol als de boveninidividuele belangenbehartiger (wat ook een stichting kan zijn die opkomt voor een algemeen belang) een bundeling van belangen tot stand brengt.3

In de literatuur wordt ervoor gepleit om de touwtjes van het beroepsrecht voor belangenbehartigers steviger aan te trekken. De Poorter & Van Heusden beredeneren dat de toegang tot de procedure slechts open zou mogen staan voor belangenorganisaties die daadwerkelijk voldoende massa en representativiteit bezitten.4 De auteurs zien zeker het nut van algemene belangenbehartigers die immers een belangrijke rol vervullen bij rechterlijke controle als ‘stemloze’ belangen in geding zijn, zoals milieu en natuur. Plus de mogelijkheid van het aankaarten van het bovenindividuele perspectief in individuele geschillen, wat bijdraagt aan de rechtsvormende functie van bestuursrechtspraak (zie paragraaf 2.3). Het beroepsrecht zou naar hun oordeel evenwel beperkt moeten worden tot voldoende representatieve belangenorganisaties. Alleen toegang bieden als het ingestelde beroep daadwerkelijk steunt op de belangen van een voldoende grote groep burgers.

Ten aanzien van collectieve belangenbehartigers kan dat door de jurisprudentie aan te scherpen door te eisen dat de rechtspersoon haar relatie met haar achterban met bewijsstukken onderbouwt en tenminste een substantieel deel van de achterban ook door het bestreden besluit wordt geraakt. Met betrekking tot de algemene belangenbehartigers komen zij – geïnspireerd door het Duitse recht – uit bij een zelfstandige verzoekschriftprocedure waarbij de belangenorganisatie de hoogste bestuursrechter kan vragen haar procesbevoegdheid te erkennen. Dat zou de bestuursrechter kunnen doen als aan vier vereisten is voldaan: de omvang van de achterban moet voldoende groot zijn (50.000 mensen voor een nationale organisatie), een duidelijk plan van aanpak om het statutaire doel te bereiken, een overtuigende track record (minstens 3 jaar actief) en voldoende expertise in huis om het doel te bereiken.

Is dit nu de weg die we in de toekomst in moeten slaan? Een aanscherping in de rechtspraak van de toets of een rechtspersoon daadwerkelijk opkomt voor een collectief belang, lijkt mij een relatief kleine moeite. Maar of het ook leidt tot een groot plezier?5 Een gedetailleerde benadering leidt ongetwijfeld tot meer procedures alleen maar over de ontvankelijkheid en rechtsonzekerheid over toegang tot de bestuursrechter (wanneer is een organisatie ‘voldoende representatief’?). Zoals uit het voorgaande blijkt, ligt mijn persoonlijke voorkeur dan bij een meer robuuste beoordeling van de belanghebbendheid. De zelfstandige verzoekschriftprocedure voor de algemene belangbehartigers vereist een wijziging van de Awb. Dat kan de wetgever natuurlijk allemaal mooi juridisch optuigen, maar waarom zouden we deze richting op willen? Is er nu echt een (empirisch onderbouwd) probleem in de praktijk dat vraagt om al deze juridische toeters en bellen? Of gaat het puur om een mogelijke verdere verfijning van ons huidige bestuursprocesrecht richting individuele geschilbeslechting?