4.1 Inleiding

In het vorige hoofdstuk lag de nadruk op de inhoud van het algemeen belang zoals dat fungeert als criterium voor de toepassing van het opportuniteitsbeginsel, in zijn negatieve dan wel in zijn positieve interpretatie. Beide interpretaties zijn gericht op de beslissingen die door de officier van justitie te nemen zijn na het opsporingsonderzoek, en die neergelegd zijn in artikel 167 en 242 Sv. In dit hoofdstuk staat de inbedding van het sepot centraal en wordt de blik verbreed naar andere rechtsfiguren die met het opportuniteitsbeginsel samenhangen. Dat uitgangspunt houdt immers verband met veel meer dan alleen het sepot zoals dat in deze twee artikelen is vastgelegd. Ik zal kijken naar wat er dan zoal uit het opportuniteitsbeginsel kan worden afgeleid, hoe dat in het strafprocesrecht zijn beslag krijgt, en op welke manier het recht van de Europese Unie daarvoor relevant is. Onverbrekelijk daarmee verbonden is de vraag, hoe de uitoefening van die bevoegdheden in goede banen wordt geleid. Deze punten komen tot uitdrukking in de deelvraag die in dit hoofdstuk centraal staat: wat is de betekenis van het opportuniteitsbeginsel in zijn procedurele en institutionele context binnen de geëuropeaniseerde democratische rechtsorde?

Hoe groter de beleidsvrijheid die individuele functionarissen, of een organisatie zoals het om, toekomt, hoe meer noodzaak bestaat om de invulling van die beleidsvrijheid aan nadere controle te onderwerpen. Rondom de toepassing van het opportuniteitsbeginsel is dan ook een uitgebreid stelsel van controlemogelijkheden gegroeid. Hoe dat stelsel idealiter ingericht zou moeten zijn is mede afhankelijk van de opvatting die men over het opportuniteitsbeginsel heeft. Omdat het opportuniteitsbeginsel in een negatieve interpretatie de strafrechtelijke rechtshandhaving sterk aan de strafwet bindt, is er in die interpretatie minder behoefte aan bijsturing dan wanneer men een positieve interpretatie hanteert, en zo de deur voor beleidsvorming wijd open zet.

Twee aspecten van het opportuniteitsbeginsel staan daarom in dit hoofdstuk centraal. Het eerste betreft de uitbreiding van de reikwijdte van het opportuniteitsbeginsel naar andere beslissingen dan de vervolgingsbeslissing. Het tweede betreft de inrichting van het stelsel van checks and balances rondom de toepassing van het opportuniteitsbeginsel, en de actoren die daarin een rol spelen. Beide aspecten worden geconfronteerd met Europese invloed. Daarbij zijn enige beperkingen aangebracht, waarbij ik ernaar gestreefd heb om de belangrijkste Europeesrechtelijke elementen in de bespreking te betrekken en de minder voor de hand liggende weg te laten. In dit hoofdstuk komen enkele thema’s aan bod die de procedurele en institutionele inbedding van het opportuniteitsbeginsel betreffen, en daarin wordt zoveel mogelijk getracht deze thema’s in verband te brengen met het recht van de Europese Unie.

Van belang is dat de twee aspecten die in dit hoofdstuk aan de orde zijn, van de strafvorderlijke bevoegdheden en de controlemogelijkheden op de uitoefening daarvan, kunnen worden gezien als een institutionalisering van de normen van het materiële strafrecht. Dat volgt uit de keuze voor MacCormicks institutionele rechtstheorie, die is georiënteerd op materieelrechtelijke normen en waarin het procesrecht wordt gezien als een manier om het materiële recht in een dusdanige structuur op te nemen dat daaraan ook uitdrukking gegeven wordt. Daartoe is de handhaving van materieelrechtelijke normen opgedragen aan bepaalde functionarissen, en ingebed in een procesrechtelijke structuur, die afhankelijk van de waarde die aan die normen wordt toegekend kan veranderen. Deze materieelrechtelijke normen zijn daarmee onderhevig aan een voortdurend proces waarin de institutionele en procedurele context van die normen verandert.1

Dat een dergelijk proces van institutionalisering en deïnstitutionalisering plaatsvindt, betekent in het kader van dit onderzoek ook dat de processuele en institutionele inbedding van het opportuniteitsbeginsel zoals die in het geldende recht zijn beslag heeft gekregen niet als eindstation hoeft te worden gezien. Welke bevoegdheden uit het opportuniteitsbeginsel worden afgeleid, en hoe de uitoefening van die bevoegdheden wordt gecontroleerd, staat daarom ook niet voor altijd vast. Dat neemt niet weg dat in het geheel aan discretionaire bevoegdheden omtrent opsporing en vervolging, en in het samenstel van controlemechanismen dat daaromheen bestaat, een zekere coherentie kan worden nagestreefd. Als we ervan uitgaan dat die coherentie belangrijk is, dient in ieder geval te worden onderzocht in hoeverre daarvan sprake is. Daarvoor is het, in het licht van de vraagstelling van dit onderzoek, met name interessant om te zien welke veranderingen in de procedurele en institutionele inbedding van het opportuniteitsbeginsel hun oorsprong hebben in het recht van de Europese Unie. Er is daarom ook niet gestreefd naar volledigheid in de bespreking van relevante bevoegdheden en van het stelsel van controlemechanismen rondom de toepassing van het opportuniteitsbeginsel. Daarvoor zij verwezen naar elders.2

Teneinde de deelvraag te beantwoorden die in dit hoofdstuk aan de orde is, geef ik allereerst in paragraaf 4.2 een beschouwing over de toegenomen reikwijdte van het opportuniteitsbeginsel als zodanig, en het daardoor veranderde karakter van het beginsel. Daarbij wordt nog niet expliciet de Europese dimensie gezocht. Vervolgens sta ik stil bij enkele specifieke categorieën van bevoegdheden die worden afgeleid uit het opportuniteitsbeginsel, of daarmee nauw samenhangen. In paragraaf 4.3 betreft dat de bevoegdheid van de officier van justitie om de inhoud van de tenlastelegging te bepalen en daarmee de omvang van het strafgeding in te perken. Naar aanleiding daarvan wordt kort beschouwd wat voor die bevoegdheid de gevolgen zijn van de effectiviteitsvereisten die in het vorige hoofdstuk naar voren kwamen, en wordt vooruitgeblikt naar bevoegdheden van het Europees om terzake. In paragraaf 4.4 gaat het over mogelijkheden voor buitengerechtelijke afdoening, waarbij discussie bestaat over de relatie tussen die mogelijkheden en het opportuniteitsbeginsel. Ook ten aanzien van deze bevoegdheden wordt beknopt stilgestaan bij de bevoegdheden die door het Europees om kunnen worden aangewend, in dit geval dus in het kader van de buitengerechtelijke afdoening van strafbare feiten.

Na deze bevoegdheden komen de controlemogelijkheden aan bod. Als eerste wordt in paragraaf 4.5 aandacht besteed aan de mogelijkheden voor slachtoffers om de toepassing van het opportuniteitsbeginsel te beïnvloeden, die mede onder invloed van Europese regelgeving zijn verruimd. Paragraaf 4.6 handelt vervolgens over de toepassing van het opportuniteitsbeginsel in de opsporing, waarin het politiesepot een belangrijke rol speelt. Wat betreft deze toepassing wordt de verbinding gezocht met de manier waarop het opsporingsbeleid wordt beïnvloed door de Europese Unie. Daarna worden in paragraaf 4.7 enkele mogelijkheden besproken waarmee via de rechter invloed kan worden uitgeoefend op beslissingen omtrent opsporing en vervolging. Paragraaf 4.8 behandelt ten slotte de mogelijkheden voor interne controle op de taakuitoefening van het om en de bevoegdheden van de minister van Justitie terzake. Deze worden in verband gebracht met een Europeesrechtelijke aanvulling op het stelsel van checks and balances, namelijk de aanwijzingsbevoegdheden in twee gevallen: bij meineed voor het Hof van Justitie van de eu en bij schending van geheimen in het kader van het Euratom-Verdrag. Tot slot worden enige conclusies getrokken. Wat de introductie van het Europees om betekent voor de controle op de taakuitoefening van het om binnen het om zelf en door de minister van Justitie komt niet in dit hoofdstuk, maar pas in het volgende hoofdstuk aan de orde.