48.4 Procedurele invloeden uit rechtsvergelijking

Vanuit de invalshoek van het procesrecht blijkt dat rechtsvergelijking van invloed kan zijn op de heroverweging van specifieke procedurele arrangementen in de Awb. Ter illustratie van die (mogelijke) invloed kunnen wij kijken naar recente debatten over rechtseenheidsvoorzieningen en over het instrument van de amicus curiae in procedures bij de bestuursrechter.

De Commissie rechtseenheid bestuursrecht (commissie-Scheltema) heeft in 2016 onderzoek verricht naar rechtseenheidsvoorzieningen in buitenlandse rechtsstelsels. De commissie deed dit in het kader van haar opdracht te adviseren over de rechtseenheid op het niveau van de hoogste bestuursrechtspraak bij de door het kabinet voorgestane, maar gestrande, wetswijziging naar een twin peaks-model zonder bijzondere hoogste bestuursrechters.1 In haar onderzoek heeft de commissie een inventarisatie gemaakt van de voorzieningen voor rechtseenheid in Duitsland en Frankrijk, waarover ook al eerder rechtswetenschappelijke studies zijn verschenen.2 De focus op die landen past in een veelvoorkomende benadering, waarin rechtsvergelijking ten behoeve van wetshervorming of rechtspraak allereerst de studie betreft van rechtsstelsels waarmee een historische connectie bestaat.3 De commissie-Scheltema concludeerde dat het Franse stelsel met een Tribunal des conflits geen concrete oplossing biedt, nu de voorziening in dat systeem vooral ziet op de beslechting van bevoegdheidsconflicten die in Nederland niet op dezelfde manier spelen.4 De Gemeinsame Senat in Duitsland, een kamer samengesteld uit vertegenwoordigers van de vijf hoogste rechterlijke instanties, lijkt meer potentieel te hebben. De ervaringen met deze voorziening in Duitsland laten echter zien dat er nadelen zitten aan de procedure, die de vorm heeft van beantwoording van een prejudiciële vraag. Deze procedure wordt weinig gebruikt, wat veroorzaakt lijkt te worden door de strikte omlijning van het soort rechtsvragen dat kan worden voorgelegd en de vertraging die optreedt voor de lopende procedure.5 Het eerste probleem is bij een eventuele overname van deze oplossing in Nederland wellicht oplosbaar, maar het tweede probleem blijft bestaan. De commissie-Scheltema sprak daarom, en onder verwijzing naar de Duitse ervaringen, haar bedenkingen uit bij een rechtseenheidsvoorziening in de vorm van een gemeenschappelijke kamer tussen de hoogste gerechten.6

Interessant is dat de commissie-Scheltema naast deze juridische studie van stelsels met een historische band met Nederland ook aandacht heeft besteed aan voorzieningen voor rechtseenheid in de minder voor de hand liggende stelsels van Italië en Griekenland. Daarnaast komen andere dan institutionele oplossingen, zoals bijeenkomsten en informatiebrieven van de Franse hoogste gerechten, aan bod.7 Deze verwijzing naar een bredere selectie van rechtsstelsels en naar praktische ervaringen draagt vanuit methodologisch oogpunt bij aan een steviger argumentatie over rechtseenheidsvoorzieningen voor Nederland. Argumenten uit de rechtsvergelijkende studie kunnen hier worden gezien als ‘threads in a rope’ in de argumentatie over mogelijke oplossingen voor het Nederlandse stelsel, waarmee die argumentatie meer overtuigend wordt.8 De selectie van rechtsstelsels zal mede zijn terug te voeren op praktische aspecten met betrekking tot de toegankelijkheid van bronnen en de aanwezige kennis van buitenlandse rechtsstelsels en buitenlandse talen onder de commissieleden.9

Een andere discussie over procedurele arrangementen betreft het instrument van de amicus curiae, dat wil zeggen de mogelijkheid voor niet-betrokkenen bij de procedure om informatie of een beargumenteerd standpunt in te dienen. Dit instrument is gangbaar in Angelsaksische rechtsstelsels en bijvoorbeeld van invloed op de rechterlijke argumentatie van het Supreme Court van de Verenigde Staten.10 Ook het Europese Hof voor de Rechten van de Mens kent een dergelijke voorziening.11 Het toestaan van inbreng door niet-partijen kan bijdragen aan de kwaliteit van de rechterlijke uitspraak en aan de rechts- eenheid, doordat de rechter beter geïnformeerd wordt over onder andere de verwachte effecten van zijn uitspraak.12 Bovendien creëert het instrument van de amicus curiae een mogelijkheid voor maatschappelijke betrokkenheid bij de rechtspraak. Dit kan bijdragen aan de aanvaarding van rechterlijke uitspraken in de samenleving.13

De positieve ervaringen met de amicus curiae, ook in bijvoorbeeld het Franse rechtsstelsel14 en sinds juli 2012 in civiele zaken bij de Hoge Raad,15 lijken een inspiratie te hebben gevormd voor het Nederlandse bestuursprocesrecht. De rechter kon al zaakspecifieke inlichtingen vragen aan anderen dan partijen.16 Bredere inbreng met het oog op de rechtsontwikkeling ten aanzien van EU-verordening 1/2003 staat open voor de Europese Commissie en de Autoriteit Consument en Markt (ACM).17 De Afdeling bestuursrechtspraak heeft op 22 september 2017, zonder aanduiding van een specifieke wettelijke grondslag, een oproep gedaan aan ‘meedenkers’ – in het persbericht uitdrukkelijk bestempeld als amici curiae – om inbreng te leveren voor de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven over juridische aspecten van de bestuurlijke waarschuwing.18 Dit eerste experiment heeft 25 schriftelijke reacties opgeleverd, afkomstig vanuit de wetenschap, de advocatuur, het bedrijfsleven, overheidsinstanties, wetenschappelijke verenigingen en individuen.19 Widdershoven heeft per onderdeel verantwoord welke betekenis deze reacties hebben gehad voor de conclusie en hij verwijst op sommige plaatsen naar de geanonimiseerde reacties.20

Dit experiment van de Afdeling bestuursrechtspraak is niet onopgemerkt gebleven. Op verschillende blogs is door advocaten gereflecteerd op de wettelijke grondslag voor de inbreng van amici curiae in het bestuursrecht21 en op mogelijke verbeteringen in de procedure, inclusief een meer gedetailleerde wettelijke regeling.22 Vragen die nog open staan, betreffen bijvoorbeeld de transparantie in citaties naar amicus-reacties (wel of niet geanonimiseerd) en de mogelijkheid voor de meedenkers om te reageren op de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal. Ook de wijze waarop de procespartijen kunnen reageren op de inbreng van amici curiae is nu nog slechts informeel geregeld.23 Juist de voorzieningen in buitenlandse rechtsstelsels en de daarmee opgedane ervaringen – overigens niet als optie genoemd in de blogs – kunnen in deze fase van experimenteel gebruik en evaluatie inspiratie bieden voor een toekomstige regeling van dit instrument in de Awb.