5.6.2 De redenen voor invoering van de Fraudewet

Het kabinet verwijst in de MvT bij de Fraudewet naar het rapport Integrale Rapportage Handhaving 20101 van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid waaruit zou blijken dat, gezien de omvang en hardnekkigheid van de problematiek van fraude in de sociale zekerheid, het bestaande stelsel van punitieve sancties niet meer voldeed. Het kabinet wilde daarom met de Fraudewet hogere straffen invoeren, zodat de fraudeurs moesten beseffen dat fraude niet loont en eerlijkheid het langst duurt. Dit zou de uitkeringsgerechtigden ervan weerhouden om in de verleiding te komen de regels te overtreden. Door hogere straffen moest een duidelijk signaal worden gegeven dat de samenleving fraude niet accepteert.2

Uit de cijfers in het rapport Integrale Rapportage Handhaving bleek dat het UWV in 2010 bijna 34.000 overtredingen had geconstateerd, iets meer dan in 2009. In 80 procent van de gevallen was sprake van financiële benadeling van het UWV. Bij 99 procent van de geconstateerde overtredingen was een sanctie opgelegd in de vorm van een korting op de uitkering of een boete. Het getraceerde schadebedrag was in 2009 een bedrag van 49,1 miljoen euro en in 2010 een bedrag van 49,5 miljoen euro.3 Het rapport meldde dat het totale aantal geconstateerde fraudegevallen parallel liep met de toename van het bestandsvolume in 2010. De omvang van de fraudeconstatering bleek dus vrij stabiel te zijn en het UWV presteerde conform de afgesproken norm door bijna 99 procent van de overtredingen met een bijpassende sanctie af te handelen.4 Bij controles op de deeltijd-WW was in 2010 zelfs geen misbruik of oneigenlijk gebruik van de regeling geconstateerd.5 Het kabinet concludeerde dat de vrijwel over de hele linie gemeten hoge nalevingniveaus het belang van een gerichte controle- en sanctiebeleid benadrukte. De grootste benadeling van de fondsen werd vooral veroorzaakt door een kleinere groep hardnekkige fraudeurs.6 De fraude in het algemeen, bezien naar type fraude, liet voor het merendeel een lichte daling zien, met uitzondering van woon- en partnerfraude in de bijstand. De overtreding van de inlichtingenplicht was met 3,2 procent zowel in 2009 als in 2010 gelijk gebleven.7

Het is opmerkelijk dat uit dit onderzoek, waar het kabinet naar verwijst om de hogere straffen met de Fraudewet te legitimeren, blijkt dat de grootste benadeling van fondsen veroorzaakt werd door een kleine groep hardnekkige fraudeurs, maar in het algemeen de fraude een lichte daling liet zien en conform de afgesproken norm werd gesanctioneerd. De kleine groep hardnekkige fraudeurs die het probleem vormde, zou door de hogere straffen in de Fraudewet niet worden afgeschrikt. Het rapport benadrukt juist als oplossing voor die groep het belang van de voortgaande analyse van risicogroepen in combinatie met professionalisering van handhavingsmedewerkers en verruimde mogelijkheden tot gegevensuitwisseling.8

Uit de MvT bij de Fraudewet volgt dat de Raad voor de Rechtspraak ook kritiek had op de bewering van het kabinet dat strafverhoging een afschrikwekkende werking zou hebben. Uit nationale en internationale studies over de effectiviteit van sancties in brede zin zou geen eenduidig beeld naar voren komen. Het kabinet erkent dat er minder onderzoek voorhanden is over het effect van sancties op sociale zekerheidsfraude, maar koppelt alsnog hogere sancties aan een positief effect. In de MvT staat:

“In Nederland hebben dergelijke onderzoeken aangetoond dat sancties een effectief middel zijn om de uitstroom naar werk te versnellen (o.m. van der Klaauw en van Ours, 2010, van den Berg, van der Klaauw en van Ours, 2004 en Abbring en van den Berg, 2003). In internationaal onderzoek uit Zwitserland en Denemarken worden soortgelijke effecten gevonden. Er is zowel nationaal als internationaal minder onderzoek voorhanden naar het effect van sancties op sociale zekerheidsfraude. Maar verwacht mag worden dat dit positieve effect zich ook bij sancties in relatie tot uitkeringsfraude zal voordoen.”9

Uit een bekend onderzoek van Abbring e.a. (2005)10 in Nederland volgt dat het effect van sancties bij WW’ers die in 1992 in de WW kwamen wel aanzienlijk was. De kans dat iemand met WW een nieuwe baan vond na het krijgen van een sanctie steeg met ruim 50 procent. Sancties op zichzelf kunnen dus een positief effect hebben op de uitstroom, maar het is de vraag of hogere sancties ook een positiever effect hebben op het beperken van uitkeringsfraude, vooral als het om een groep ‘hardnekkige’ fraudeurs gaat. Die vraag is door het kabinet positief beantwoord door een verwijzing naar een onderzoek naar effectiviteit van sancties in het verkeer (Tierolf e.a., 2009), waaruit zou blijken dat zowel hogere boeten als een hogere pakkans effectief zijn om het aantal snelheids- en alcoholovertredingen te beperken. Uit nadere bestudering van het onderzoeksrapport waar het kabinet naar verwijst blijkt dat een groot deel van de overtreders inderdaad aangaf dat hogere boeten effectief (zouden) zijn, maar deze optie werd door de experts en de literatuurstudies niet als meest effectief gezien. Ook vonden de onderzoekers dat inzet van hogere boeten bij ‘zwaardere’ overtredingen (breed gedragen door de overtreders) de mogelijkheid bood de effectiviteit van de sancties te vergroten, maar dan wel op specifieke thema’s.11

Tot slot rechtvaardigt het kabinet de hogere straffen in de Fraudewet met het standpunt dat niet alleen het preventief effect van de strengere aanpak een rol speelt, maar ook dat de maatschappelijke norm dat misbruik streng wordt bestraft, moet worden bevestigd. Dit ter behoud van het maatschappelijk draagvlak voor de sociale zekerheid.12 Vonk vindt ook dat een dergelijke harde aanpak goed scoort op de bühne. Het kabinet nam volgens hem afstand van de filosofie dat uitkeringsgerechtigden zo veel mogelijk gesteund dienden te worden bij het vinden van een baan. De zelfredzaamheid van de werkzoekende werd belangrijker en als die niet voldoende werd getoond dan moesten burgers maar met sancties op het rechte pad worden gehouden.13

Een legitimatie voor hogere straffen kan ik in de genoemde rapporten niet vinden. Het kabinet vergelijkt hogere boeten bij snelheids- en alcoholovertredingen in het verkeer met boeten bij overtreding van de informatieplicht in de sociale zekerheid. Uit het genoemde onderzoek blijkt echter dat hogere boeten in het verkeer niet direct hebben geleid tot minder overtredingen en ook niet als meest effectief werden gezien door experts. Ik plaats ook vraagtekens bij het gelijk trekken van de boeten in het verkeer met de boeten in de sociale zekerheid. Het betreffen immers zeer verschillende situaties met ook een andere pakkans. Bij fraude met een uitkering kan het belang ook groter zijn dan bij een verkeersovertreding; het kan om het totale gezinsinkomen gaan, dus overleven en ‘brood op de plank’ hebben. Het lijkt erop dat voor het kabinet het politieke motief om een signaal af te geven aan de maatschappij sterker woog dan de daadwerkelijke effectiviteit van de zwaardere straffen.