15.1 Inleiding

Kern van deze bijdrage zijn de in de Awb neergelegde uitspraakbevoegdheden van de bestuursrechter.1 Die zijn in hoge mate bepaald door de (beperkte) aard van het in de Awb neergelegde uniforme bestuursprocesrecht, waaruit blijkt dat bestuursrechtspraak primair draait om het verkrijgen van een rechtmatigheidsoordeel over een appellabel besluit. Het vernietigen van een in rechte bestreden besluit is nog altijd de voornaamste uitspraakbevoegdheid van de bestuursrechter is. Deze bijdrage bepleit niet daar afscheid van te nemen. Wel wil ik een lans breken voor het (verder) introduceren van andere, algemene uitspraakbevoegdheden voor de bestuursrechter, onder meer ten behoeve van de rechtsontwikkeling.

Uit de parlementaire geschiedenis van de Awb volgt dat de regering onvoldoende reden heeft gezien de bestuursrechter de bevoegdheid te geven een declaratoire uitspraak te doen.2 Evenmin is er – gelet op de beperkte reikwijdte van het uniforme bestuursprocesrecht – de algemene bevoegdheid om een bestuursorgaan te ge- of verbieden een feitelijke handeling te verrichten. Nu zijn de in hoofdstuk 8 Awb neergelegde uitspraakbevoegdheden in de afgelopen 25 jaren weliswaar gewijzigd en uitgebreid, maar zij zijn nog altijd uitdrukking van het idee dat bestuursrechtspraak primair een besluitenprocesrecht is. Door maatschappelijke wensen als effectieve, finale geschilbeslechting binnen een redelijke termijn,3 efficiënte rechtsmachtverdeling en adequate rechtsbescherming, maar ook door de geleidelijke uitbreiding van de rechtsmacht van de bestuursrechter door wetswijzigingen en jurisprudentie,4 is het perspectief op de reikwijdte van de bestuursrechtspraak gewijzigd. De bij het uniforme bestuursprocesrecht behorende uitspraakbevoegdheden volstaan daarom niet langer voor de beslechting van de diversiteit van de aan de bestuursrechter voorgelegde geschillen.5 Al te rigide pogingen om alle bestuursrechtelijke geschillen in de mal van het besluitmodel te drukken, bemoeilijken bovendien de verdere rechtsontwikkeling. Inzicht in de verschillende kenmerken van de geschillen waarover de bestuursrechter oordeelt, leidt tot het besef dat een volwassen bestuursrechtspraak niet enkel over de rechtmatigheid van besluiten gaat, maar dat in daaraan nauw verwante geschillen ook behoefte bestaat aan declaratoire uitspraken en ge- en verboden.6 Differentiatie van rechts(in)gangen en uitspraakbevoegdheden is daarbij het toverwoord.7 Wil de Awb ook de komende 25 jaar een kader bieden voor rechtsontwikkeling op het terrein van de rechtsbescherming tegen de overheid door de bijzondere bestuursrechter, dan moet worden nagedacht over codificatie en systematisering van uitspraakbevoegdheden die uitdrukking geven aan de verscheidenheid van bestuursrechtelijke geschillen.

In het vervolg betoog ik dat wetgever en bestuursrechter voor specifieke bestuursrechtelijke geschillen reeds gekozen hebben voor andere uitspraakbevoegdheden (paragraaf 2). Er zijn redenen om aan te nemen dat daaraan in de toekomst meer behoefte zal bestaan, waardoor het voor de hand ligt dat systematische codificatie van dergelijke uitspraakbevoegdheden de rechtsontwikkeling in de bestuursrechtspraak de komende 25 jaar kan bevorderen (paragraaf 3). Ik sluit af met een korte uitleiding (paragraaf 4).