1.2.3 Samenwerking in strafzaken binnen de Europese Unie

Spanningen met het opportuniteitsbeginsel worden ook gesignaleerd op het gebied van de onderlinge samenwerking in strafzaken binnen de Europese Unie. Spoedig na de oprichting van de Europese Gemeenschappen bleek dat de juridische vormgeving van de samenwerking tussen de lidstaten werd beïnvloed door hun verschillende uitgangspunten met betrekking tot de vervolgingsbeslissing. Omdat Italië een grondwettelijk verankerd legaliteitsbeginsel heeft, diende de voorgestelde regeling voor de oplossing van jurisdictiegeschillen veel uitvoeriger te zijn, dan wanneer alle betrokken landen een opportuniteitsbeginsel zouden kennen.1 In dat laatste geval zouden de lidstaten in staat zijn geweest onderling af te spreken wie een zaak zou vervolgen, maar Italië eiste een uitgebreide rechtsmachtregeling om dubbele vervolgingen te voorkomen. Het opportuniteitsbeginsel maakt voor Nederland wel flexibele oplossingen mogelijk, maar sommige andere lidstaten hebben die mogelijkheid niet. Bovendien wordt de Nederlandse flexibiliteit niet per se gewaardeerd wanneer een andere lidstaat Nederland om medewerking verzoekt, omdat het opportuniteitsbeginsel ook de gelegenheid biedt om aan buitenlandse rechtshulpverzoeken geen hoge prioriteit te geven.

In de rechtshulpverdragen die zijn gesloten binnen het kader van de Raad van Europa zijn echter bepalingen opgenomen die Nederland verplichten om rechtshulpverzoeken ‘onmiddellijk’ uit te voeren.2 Daardoor kan ook een indirecte harmonisatie van het strafrechtelijk beleid binnen de lidstaten tot stand komen: strafvorderlijke beslissingen verkrijgen immers, zij het indirect, uitwerking binnen het gehele Europese territoir. Deze vorm van harmonisatie blijkt echter problematisch, wanneer in het ene land een belangrijke rol voor het opportuniteitsbeginsel is weggelegd, terwijl het andere een legaliteitsbeginsel kent. In dat laatste geval kan er, vanwege het uitgangspunt van verplichte vervolging, veel minder sprake zijn van officiële beleidsvorming. De keuzes die landen met dergelijke stelsels maken ten aanzien van hun strafwetgeving kunnen daardoor veel grotere internationale gevolgen hebben dan de keuzes die gemaakt worden in landen waar een opportuniteitsbeginsel gehanteerd wordt. Door deze asymmetrie is het mogelijk dat de landen die een legaliteitsbeginsel hanteren, een sterkere invloed uitoefenen op de landen die een opportuniteitsbeginsel hanteren, dan andersom. Daarom is wel de vrees geuit dat uiteindelijk de Nederlandse strafrechtspleging inhoudelijk wordt ingeruild voor een meer punitief strafrechtsstelsel.3 In een dergelijke algemene formulering zijn deze bedenkingen tegenwoordig nog maar weinig overtuigend. Het Nederlandse strafrecht verschilt in punitiviteit niet meer zo sterk van dat van de overige Europese staten. Op deelterreinen, waar het Nederlandse strafrecht verhoudingsgewijs terughoudend is, zou dat echter nog wel kunnen opgaan. Een belangrijke rol in deze discussie speelt daarom het Nederlandse drugsbeleid, dat mogelijk wordt gemaakt door het opportuniteitsbeginsel, en waarop vanuit enkele andere landen druk wordt uitgeoefend.4 In het algemeen zijn de verschillen tussen de lidstaten van de Europese Unie, waar het om de mate van strafvorderlijke beleidsvrijheid gaat, minder groot dan op het eerste gezicht lijkt. Bovendien hoeven verschillen in strafrechtssystemen geen bezwaar te zijn voor strafrechtelijke integratie.5

Niet iedereen is er van overtuigd dat het Nederlandse strafrechtelijke beleid wordt doorkruist door rechtshulpverdragen, zoals die in het kader van Schengen.6 Bovendien zou in de Europese samenwerking een probleem kunnen zijn dat de lidstaten verschillende sanctiesystemen hanteren, door bijvoorbeeld op bepaalde terreinen bestuursrechtelijke afdoening te verkiezen boven strafrechtelijke. Daardoor sluiten de strafrechtelijke en administratieve samenwerking niet altijd op elkaar aan. Omdat de keuze daartussen inmiddels door velen eerder als een pragmatische dan als een principiële wordt gezien, zou het geen bezwaar hoeven te zijn om een verzoek om strafrechtelijke samenwerking te erkennen dat afkomstig is van een buitenlands bestuursorgaan, of zelfs een verzoek om de inzet van strafvorderlijke middelen bij overtreding van normen die in Nederland niet of nauwelijks gehandhaafd worden.7

Een versnelling van de strafrechtelijke samenwerking binnen de eu is tot stand gebracht door de introductie van het beginsel van wederzijdse erkenning van strafvorderlijke beslissingen, en de toepassing van dat beginsel op steeds meer vormen van samenwerking. De discretionaire ruimte om na een verzoek al dan niet tot vrijheidsbeneming of overlevering over te gaan wordt steeds sterker ingeperkt door het aannemen van rechtsinstrumenten die dit beginsel van wederzijdse erkenning uitwerken. Het is echter de vraag of deze ontwikkeling moet worden gezien als een inperking van het opportuniteitsbeginsel. Het ligt immers niet erg voor de hand om het opportuniteitsbeginsel te beschouwen als geldend met betrekking tot vormen van internationale samenwerking in concrete strafzaken, tenminste wanneer het gaat om inkomende verzoeken. Als het echter zo is dat het opportuniteitsbeginsel ook in deze context zijn werking zou kunnen uitoefenen, is de ruimte om dat beginsel in te zetten bij bijvoorbeeld arrestatiebevelen, tot een minimum gereduceerd.8