6.2.1 Algemeen

Wanneer een Nederlands uitvoeringsorgaan wordt belast met de verstrekking van een Europese subsidie, komt als het goed is de vraag aan de orde in hoeverre deze subsidies zijn aan te merken als subsidies in de zin van de subsidietitel van de Awb (Awb-subsidies).1 Het is belangrijk om dat te beoordelen, nu de subsidietitel van de Awb allerlei regels bevat die op de verstrekking van Europese subsidies van toepassing zouden kunnen zijn. In de eerste plaats eist de subsidietitel van de Awb dat in beginsel voor subsidieverstrekking een wettelijke grondslag bestaat. Voorts gaat de subsidietitel er vanuit dat een subsidie wordt verstrekt door middel van twee besluiten: een ver-leningsbesluit waardoor een aanspraak op financiële middelen bestaat voor aanvang van de gesubsidieerde activiteiten en een vaststellingsbesluit na afloop van die activiteiten. Ten derde bevat de subsidietitel een regeling over een subsidieplafond en de op te leggen subsidieverplichtingen. Ook regelt de subsidietitel van de Awb in welke gevallen een subsidie lager kan worden vastgesteld dan het verleende subsidiebedrag en onder welke voorwaarden een subsidie kan worden gewijzigd, ingetrokken en teruggevorderd. Aan al deze regels zijn Nederlandse uitvoeringsorganen slechts gebonden, indien de door hun verstrekte Europese subsidies kwalificeren als Awb-subsidies.

Indien eenmaal is vastgesteld dat een Europese subsidie tevens een Awbsubsidie is, heeft dit niet alleen tot gevolg dat de subsidietitel van de Awb van toepassing is. Daarnaast bestaan allerlei andere Nederlandse algemene subsidiewetten en —regelingen die automatisch van toepassing zijn, zodra Awbsubsidies worden verstrekt. Indien een Europese subsidie is te kwalificeren als een Awb-subsidie, komt deze subsidie bovendien in het bereik van de gehele Awb.2 Dit betekent bijvoorbeeld dat de Awb-bepalingen over beschikkingen (hoofdstuk 4, titel 4.1) en de rechtsbescherming bij de bestuursrechter (hoofdstuk 8) van toepassing zijn. Door de gelaagde structuur van de Awb, hoeven deze regels niet in de subsidietitel te worden herhaald.3 Ook als een Europese subsidie niet kwalificeert als een Awb-subsidie kunnen de overige bepalingen van de Awb van toepassing zijn, namelijk indien de beslissingen van Nederlandse uitvoeringsorganen in het kader van de verstrekking van een Europese subsidie zijn aan te merken als besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Daarvoor is nodig dat het gaat om schriftelijke beslissingen van bestuursorganen die een publiekrechtelijke rechtshandeling inhouden.

De subsidiedefinitie uit artikel 4:21, eerste lid, van de Awb betreft een materieel begrip: elke aanspraak op financiële middelen die door een bestuursorgaan wordt verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten, valt onder de reikwijdte van de subsidietitel van de Awb.4 Het doet er niet toe dat het bestuursorgaan of de ontvanger de desbetreffende verstrekking anders kwalificeert.5 Gelet op deze materiële definitie kan de subsidietitel van de Awb ook van toepassing zijn op de verstrekking van Europese subsidies. Dit volgt ook uit de wetsgeschiedenis behorend bij de subsidietitel van de Awb.6 Daarvoor is wel nodig dat aan de in de volgende paragrafen te bespreken elementen van de Awb-subsidiedefinitie is voldaan. Dat sprake is van een Europese subsidie, wil dus nog niet per definitie zeggen dat het ook een Awb-subsidie betreft. De subsidietitel van de Awb is bovendien alleen van toepassing op subsidies die op of na 1 januari 1998 zijn verleend.7 Dit geldt ook voor Europese subsidies die tevens als Awb-subsidie moeten worden aangemerkt. Over de intrekking en terugvordering van deze subsidies wordt doorgaans pas jaren later geprocedeerd.8 Het komt dus nog met regelmaat voor dat uitspraken van bestuursrechters zien op Europese subsidies waarop de subsidietitel van de Awb niet van toepassing is.9

De nu volgende paragrafen 6.2.3 tot en met 6.2.5 zijn gewijd aan de vraag in hoeverre de Europese subsidies die door Nederlandse uitvoeringsorganen worden verstrekt, aan de verschillende elementen van de subsidiedefinitie neergelegd in artikel 4:21, eerste lid, van de Awb voldoen. In paragraaf 6.2.6 bespreek ik de in artikel 4:21, tweede en derde lid, geformuleerde uitzonderingen op grond waarvan de subsidietitel van de Awb niet van toepassing is, ondanks het feit dat wel aan de elementen van het eerste lid is voldaan. Paragraaf 6.2.7 ziet op de vraag hoe de Nederlandse rechter omgaat met de vraag in hoeverre de subsidietitel van de Awb van toepassing is in geschillen waarin het gaat om (de verstrekking van) Europese subsidies. In paragraaf 6.2.8 wordt ingegaan op de consequenties van de toepasselijkheid van de subsidietitel van de Awb. In paragraaf 6.2.9 volgen conclusies en aanbevelingen.