4.5 Beantwoording van de onderzoeksvraag

In dit hoofdstuk staat de derde onderzoeksvraag centraal: ‘Is het toezicht door de Belastingdienst qua aard te vergelijken met dat van andere toezichthouders?’ Het gaat om de positie die het fiscaal toezicht en het daarmee corresponderende stelsel met bevoegdheden inneemt ten opzichte van de andere toezichthouders.

Het professioneel toezicht door bestuursorganen (ex art. 1:1 Awb) vindt met name plaats door rijkstoezichthouders (als verbijzonderd onderdeel van een ministerie, een inspectie) en door (onafhankelijke) markttoezichthouders (in de vorm van een zelfstandig bestuursorgaan, een autoriteit). Zij hebben als wettelijke taak het uitoefenen van toezicht.

De inspecties zien toe op met name veiligheidsaspecten binnen de samenleving; transport, leefomgeving, voedselketen en producten e.d. De autoriteiten kunnen een rol hebben in veiligheid (financiële markten) maar ook op een ‘eerlijke markt’. Hoewel de kwalificatie van autoriteit gericht is op het verkrijgen van een onafhankelijke positive in het toezicht, beperkt de taakuitoefening zich daar niet toe. Ook autoriteiten vervullen, net als inspecties, veelal uitvoeringstaken en interventietaken waardoor het toezicht bestaat uit zowel nalevings- als uitvoeringstoezicht en (interventie) onderzoek. Het toezicht door een autoriteit valt – in tegenstelling tot een rijksinspectie en dat van de Belastingdienst – niet onder de ministeriële verantwoordelijkheid.

De Belastingdienst onderscheidt zich vanuit de wettelijke taakopdracht van deze toezichthoudende instanties. Hij behoort tot geen van beide en staat als een uitvoerend bestuursorgaan onder gezag van de minister van Financiën (art. 2 Uitv. reg. Belastingdienst 2003) waarbij het houden van toezicht geen taak is, maar voortvloeit uit de algemene taakuitoefening van het heffen en innen van belastingen. De inspecteur vervult dan wel van oorsprong een vergelijkbare functie als die van de rijksinspecties, maar heden ten dage overheerst voor de inspecteur het uitvoerende karakter in het onafhankelijk vaststellen van belastingaanslagen. De Belastingdienst neemt daarmee als uitvoerende organisatie een uitzonderlijke positie in binnen het collectief van toezichthoudende instanties.

Hoewel voor de inspecteur qua aard van de werkzaamheden deels sprake kan zijn van toezicht op het naleven van fiscale wet- en regelgeving, is hier (formeel) geen sprake van nalevingstoezicht in de zin van de Awb. Het geheel aan toezichthoudende werkzaamheden wordt gekwalificeerd als uitvoeringstoezicht. Een specifiek (fiscaal) verplichtingenstelsel geeft het juridische kader voor het verkrijgen van de medewerking. Dit in tegenstelling tot andere toezichthoudende instanties. Die hebben voor de verschillende vormen van toezicht onderscheiden stelsels met bevoegdheden. Voor het nalevingstoezicht vindt dat zijn kader in de Awb. Dit geldt voor zowel rijksinspecties als markttoezichthouders. In specifieke wetten worden de bevoegdheden voor de andere sferen bepaald. Die kunnen echter qua functionaliteit geheel of gedeeltelijk overeenkomen met de bevoegdheden in de Awb.

Voor de toezichthoudende instanties geldt – voor de daartoe aangewezen medewerkers – het standaardpakket aan Awb bevoegdheden als basis voor het nalevingstoezicht. Door de diversiteit aan taakuitoefeningen en sferen van de toezichthoudende instanties kan sprake van variatie in bevoegdheden. Dit kan leiden tot fundamentele uitbreidingen van bevoegdheden zoals het verstrekken van gegevens en inlichtingen over persoonlijke administratie van beroepsbeoefenaren (Bft), beperking in beroepsmatige geheimhoudingsverplichtingen (Bft en NZa) en verplichte toegang tot woningen (ILenT en NVWa).1

Voorzover bepaalde bevoegdheden niet noodzakelijk geacht worden, kan specifieke wetgeving leiden tot beperking van de bevoegdheden volgens de Awb (zie o.a. ILenT). Uit praktische overwegingen kan het uitoefenen van de algemene toezichtsbevoegdheden ook wettelijk (geheel of gedeeltelijk) worden uitgebreid naar andere ‘personen’ (AFM en DNB) en voor andere vormen van toezicht (AFM en DNB). De bevoegdheden vanuit het nalevingstoezicht worden dan breder van toepassing verklaard. Ook is het mogelijk om bij een breder handhavingspakket het nalevings toezicht te plaatsen binnen een bredere bevoegdheid tot het verkrijgen van informatie (ACM en NZa). Dit is een duaal stelsel waarbij een algemene wettelijke verplichting tot het – desgevraagd – verstrekken van informatie behoort volgens de Awb voor nalevingstoezicht.

Het specifiek fiscale verplichtingenstelsel binnen de AWR is van toepassing voor alle handhavingsfasen met uitzondering van de opsporing. Daarvoor geldt een eigen stelsel met bevoegdheden binnen hetzelfde juridische kader van de AWR. De (belasting)inspecteur kan geen medewerking vorderen binnen het kader van de Awb en heeft, in tegenstelling tot menig toezichthouder, niet de bevoegdheid tot zelfstandige bestuursdwang. En hoezeer de hiervoor genoemde duale stelsels (ACM en NZa) kenmerken vertonen van het zogenaamde fiscale verplichtingenstelsel, ook die verschillen op twee bovengenoemde beperkingen.

De overgang van de toezichtssfeer naar opsporingssfeer, met een eigen rechtsstelsel en (veelal verdergaande) bevoegdheden ligt bij de autoriteiten buiten de organisatie: zij hebben geen ‘eigen’ opsporingsdienst. De Belastingdienst en de rijksinspecties ILenT en NVWa daarentegen wel. Bij de ACM ligt de gehele handhaving binnen het bestuursrecht waarbij de wetgever een bewuste keuze heeft gemaakt om de bestuursrechtelijke bevoegdheden de grens van de opsporing te laten passeren. Ook hierin onderscheidt de Belastingdienst zich van de toezichthouders met het stelsel van bevoegdheden opgenomen in de AWR.

Ondanks de verschillen in rechtsbasis zijn bij de autoriteiten vele vormen van samenwerking te onderkennen die grotendeels voortvloeien uit de gezamenlijke taken en/of domeinen van toezicht. Tussen de inspecties is de samenwerking geringer en veelal minder vergaand. De Belastingdienst overlapt met zijn unieke wettelijke taak nagenoeg geen taakuitoefening van andere toezichthoudende instanties, maar vervult wel een brede rol voor de taakuitoefening van andere bestuursorganen (waaronder autoriteiten en inspecties).

Het antwoord op de vraag ‘Is het toezicht door de Belastingdienst qua aard te vergelijken met dat van andere toezichthouders?’ is derhalve ontkennend. De AWR verplicht desgevraagd medewerking te verlenen aan alle handhavingsvormen waarbij het toezicht niet los staat van de uitvoerende taak. Het rechtsstelsel daarvoor is, zo blijkt uit het vorige hoofdstuk, gegrond op de solidariteitsgedachte; een medewerkingsverplichting ten dienste van de eigen belastingheffing en die van derden. Inspecties en autoriteiten hebben de wettelijke taak van toezichthouden met een bevoegdhedenstelsel tot het vorderen van medewerking. De medewerking voor andere (wettelijke) taken kan daarmee overeenkomen, maar is in alle gevallen separaat bepaald in specifieke wetgeving. Het is, op voorstel van de ministers van Justitie en Binnenlandse zaken, een bewuste keuze geweest van de wetgever om het bevoegdhedenstelsel voor het nalevingstoezicht (Awb) niet van toepassing te laten zijn voor het uitvoeringstoezicht door de Belastingdienst. Daarvoor geldt het unieke verplichtingenstelsel van de AWR als harmonieus onderdeel van het stelsel van belastingheffing. En dat is niet alleen een kwestie van definiëren. Noch louter een duiding vanuit het wetgevingsproces. Het is gestoeld op een fundamenteel onder scheid in het toezicht: namelijk de collectieve verantwoordelijkheid voor het nakomen van de fiscale verplichtingen. De rol van de inspecteur wijkt dan ook af van die van toezichthouder. En zijn toezicht strekt verder dan het nalevingstoezicht. Wat dat onderscheid in concreto tot gevolg heeft voor het vergaren van toezichtgegevens beschrijf ik in hoofdstuk vijf.