3.5 Ontwikkelingen rond het procesmodel van de Awb

De Awb-wetgever heeft het verificatie-model dat tot 1 januari 1994 voor alle bestuursrechtelijke procedures gold, in stand gelaten. Kort na invoering van de Awb ontstond echter de roep om een strijdmodel. In het juridisch domein werd bijvoorbeeld gevraagd om invoering van een geschreven bewijsrecht en van het recht om tegenvorderingen in te stellen. Typisch instrumenten uit de procedure op tegenspraak. Onderliggend waren twee tendensen te bespeuren. In de eerste plaats verhardde de verhouding tussen overheid en burger. Niet alleen werd het vertrouwen van de burger in de overheid minder, maar op steeds meer domeinen ging de overheid meer en meer haar burgers wantrouwen. In de tweede plaats vond er, daarmee samenhangend, een toenemende juridisering plaats. Juridisering is berusten in vertrouwensverlies. In een procedure op tegenspraak volgens het strijdmodel hebben juristen optimaal de ruimte om zich te laten gelden. Naar later bleek zat de burger helemaal niet op procedures volgens het strijdmodel te wachten. Die wilde gezien en gehoord worden door een betrouwbare beslisser in een eenvoudige en begrijpelijke procedure.1 Het strijdmodel voorziet maar matig in die behoefte aangezien het daarin niet gaat om horen en gehoord worden, maar om winnen of verliezen. En zoals bekend wint de overheid veruit de meeste bestuursrechtelijke rechtszaken. De meeste burgers hebben wel een punt, maar geen gelijk. Het is dus belangrijk om procedures zo in te richten, dat het punt dat de burger wil maken, niet verdwijnt achter de strijd om het juridisch gelijk. Het punt dat de burger wil maken heeft vaak betrekking op ‘de manier waarop…’. De mogelijkheid voor burgers om op dit vlak succes te boeken (formele vernietiging na toetsing aan formele voorschriften en beginselen) is juist verminderd door het streven naar finale geschilbeslechting. Bij finale, materiële geschilbeslechting gaat het om de knikkers, niet om het spel.

Deze toenemende vlucht in het strijdmodel lijkt echter op haar retour te zijn. Neem de inrichting van de procedure inzake de mijnbouwschade door de Groningse gaswinning. In het verleden werden deze schadeclaims behandeld in een bindend adviesprocedure of in civiele dagvaardingsprocedures, met gedupeerde burgers en de Nederlandse Aardoliemaatschappij als partijen.2 Het arbitrage- of het strijdmodel dus. Op zichzelf passend, want partijen stonden tegenover elkaar: het onderliggende wantrouwen en de vijandschap waren groot. Zo groot, dat de uitspraken van de civiele rechter wel de rechtsstrijd konden beëindigen, maar niet leidden tot het beëindigen van het onderliggende conflict. Als stap in de richting van vertrouwensherstel en van uitkomsten die als rechtvaardig worden aanvaard, is nu het strijdmodel verruild voor het verificatiemodel, het model derhalve voor eenzijdige of licht geëscaleerde conflicten.3 Vanuit de conflictenleer zal het interessant zijn om te volgen in hoeverre de overheid, op wie ongetwijfeld scherpe uitingen van escalatie en juridisering blijven afkomen, erin slaagt niet mee te gaan in die strijd, en een ‘sportieve’ wederpartij te blijven die haar gedupeerde burgers het volle pond gunt.4 Een belangrijke rol zal hier zijn weggelegd voor de zaakbegeleiders, die uitleg over de procedure geven en als taak hebben ‘om de bewoners te ontzorgen en hen proactief en ruimhartig bij te staan’.5

Een tweede experiment op dit vlak is ingeluid in het advies van regeringscommisaris Scheltema genaamd: ‘Integrale geschilbeslechting in het sociaal domein’.6 Scheltema stelt vast dat sinds de invoering van de WMO een aantal grenzen rond de maatschappelijke ondersteuning is weggevallen. Bijvoorbeeld de grens tussen de verantwoordelijkheid van de overheid en die van de door haar ingeschakelde private partijen. Evenals de grens tussen klachten (over gedragingen) en bezwaren (over besluiten). Hij stelt voor om die grenzen ook in de geschilbeslechtingskolom te laten vervallen. Een gevolg daarvan zal zijn, dat ‘spel’ en ‘knikkers’ weer in één procedure worden verenigd. Ook hier weer interessant studiemateriaal voor degene die geïnteresseerd is in conflictdynamiek: de operatie is alleen kansrijk bij een overheid die – ook hier – kans ziet niet defensief te reageren op de verontwaardiging die ongetwijfeld ook in deze geschillen op haar afkomt. Op haar vermogen, derhalve, ook hier, om een ‘sportieve’ tegenpartij te zijn. Ook hier zien we een institutionele bruggenbouwer, de onafhankelijke cliëntondersteuner.

Heeft de overheid het vermogen om niet mee te gaan in de strijd, om in positie te blijven, ook als de gemoederen hoog oplopen ? De uitdaging staat in elk geval, anders dan 25 jaar geleden, ‘op de kaart’. Experimenten met mediation en met een de-escalerende behandeling van bezwaarschriften7 hebben tot bewustwording geleid. Geen bestuursorgaan kan meer ontkennen dat het eigen gedrag, het gedrag van ambtenaren, en juist ook van overheidsjuristen, een essentiële factor is bij de toe- of afname van de vechtlust van burgers. Wie weet, heeft de toegenomen aandacht voor het leerstuk van procedurele rechtvaardigheid tot gevolg dat de overheid haar neiging om terug te vechten als de burger zich op verontwaardigde toon tot haar wendt, meer en meer gaat onderdrukken, al dan niet door het ontwerpen van verbindende en op vertrouwensherstel gerichte procedures.