3.3 Organisatorische en functionele ontwikkeling van de belastingadministratie

De ontwikkeling naar een algemeen belastingstelsel is ook de aanleiding voor het centraliseren van een belastingadministratie. Een van de redenen is het streven naar fiscale gelijkheid: het uit 1579 daterende beginsel van het ‘eenpaerlick’ belasting heffen, doet nog steeds opgeld. In 1798 adviseert Gogel aan het Uitvoerende Bewind (als uitvoerend orgaan van het parlement) hierover: ‘Het belang van het algemeen vordert, dat in derzelver administratie eenheid en orde en gelijkvormige werking door al de verschillende deelen plaats hebben, en het is om hiertoe langs de kortste en meeste geschikte wijze te kunnen werkzaam zijn, dat ik mij tot Ulieden wende met instantelijk verzoek om bij speciaale resolutie het geheele oppertoezicht en algemeene directie over dit vak, zo in de gewesten als wat aan betreft de overige landsmiddelen van inkomsten, aan Ulieder agent van financiën ten volle te demandeeren.’1

De regering geeft uitvoering aan dat advies. Met ingang van 1806 krijgt de secretaris van staat (en later de minister van Financiën) bij wet de verantwoordelijkheid voor de belastingheffing.2 De aansturing van onder hem ressorterende departementen, met de feitelijke heffing en inning, vindt plaats door ontvangers- generaal met de raden van Financiën.3 De inspecteurs-generaal oefenen namens hem het interne (kwaliteits)toezicht uit op alle ambtenaren belast met het uitvoerende proces van heffen en innen van belastingen.4 Hiervoor heeft hij medewerkers met de taakverwante namen als opziener of controleur.5 De nationale Belastingdienst is geboren.6

Met de verandering in 1814 naar een algemeen belastingstelsel, treedt zoals gezegd tevens een wijziging op van de heffingsgrondslag naar ‘waarden’. Dit laatste is van grote invloed op het heffingsproces. Een objectieve wijze van schatting van het inkomen krijgt zijn beslag binnen het proces van belastingheffing. De verantwoordelijkheid voor het vaststellen van de belastingschuld verschuift geleidelijk aan naar de Belastingdienst.

Vanuit de ontwikkeling naar het doen van een schatting en het opleggen van een aanslag, is er gedurende de achttiende en gehele negentiende eeuw een nauwe betrokkenheid toebedeeld aan de burgers. Het zogenaamde zetterscollege waarin onder andere de burgemeester en meerdere belastingplichtigen participeren, hebben een formele taak in het proces van aanslagregeling.7 Het vaststellen van de belastingschuld vindt namelijk plaats met inspraak van de gemeenschap. De belastingambtenaar is lijdelijk en volgt die uitkomst.8 De belastingmedewerkers – de huidige ontvangers hebben dan nog steeds de veelzeggende namen als (hoofd) gaarders en (commiezen-) collecteurs – hebben voornamelijk de taak om de aanslag op te leggen en zorg te dragen dat de gelden administratief juist worden verantwoord. Het gaat voornamelijk om het administreren van de ontvangen belastingen. Door interne controle (toezicht) behoudt de minister van Financiën de controle over ‘zijn’ belastingadministratie.

De verantwoordelijkheid van de Belastingdienst breidt zich geleidelijk aan uit. De burgerinbreng vermindert eind negentiende eeuw. De belastingambtenaar krijgt zelfstandig de bevoegdheid om de belastingschuld (bij aanslag) vast te stellen. De reden hiervoor is dat de Belastingdienst zelf over voldoende kennis en informatie kan beschikken om de aanslagen integer, correct en tijdig vast te stellen, zo meent de regering.9 Aanvullend hierop zijn er onafhankelijke rechtscolleges als waarborg om geschillen met de Belastingdienst over de omvang van de belastingschuld te beslechten.10 Het opleggen van de aanslagen kan echter niet zonder de betrokkenheid van de burgers en de maatschappelijke omgeving. Zij blijven een rol vervullen maar op een andere wijze.

De wijziging van de verantwoordelijkheid van de Belastingdienst gaat gepaard met een groeiende behoefte aan informatie en bevoegdheden die te vergaren. Vanuit de gedachte dat de Belastingdienst zonder medewerking van anderen niet zelfstandig kan komen tot een juiste belastingheffing, vindt een uitbreiding plaats van de bevoegdheden van de belastingambtenaren. Zij dienen immers zelfstandig over informatie te kunnen beschikken van zowel de belastingplichtigen als van anderen.

Het fysieke toezicht op ‘de vrije grond’ verplaatst zich naar ‘achter de voordeur’. De belastingambtenaren mogen ten dienste van de belastingheffing verder treden dan de voordeur van burgers en bedrijven. Zij treden daarmee – mede doordat een belangrijke grondslag voor de heffing inkomen/winst is – letterlijk en figuurlijk binnen in het persoonlijke domein. De burgers, maar niet in het minst de belastingdienstmedewerkers zelf, moeten wennen aan die cultuuromslag. Deze gereserveerde opstelling komt voort uit een lange – negentiende-eeuwse – traditie van staatsonthouding, waarbij de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de particuliere eigendommen het hoogste politieke gebod is.11

Met terughoudendheid oefent de Belastingdienst op een zo beheerst mogelijkerwijze zijn (voortdurende) toezicht uit. Ook in de letterlijke zin dient dat kalm en langzaam plaats te vinden.12 Met de introductie van de Wet op de Oorlogswinstbelasting komt de Belastingdienst tot de ontdekking dat voor het controleren van (oorlogs)winst inzage in boeken en bescheiden nodig is. Het boekenonderzoek doet zijn intrede.13

Met de verantwoordelijkheid van de inspecteur om de aanslag zelf vast te stellen, wordt de informatie over de belastingplichtige steeds belangrijker. De Belastingdienst richt zich daarom steeds meer op het verkrijgen van informatie. Dit gaat zelfs behoren tot de hoofdtaken van de inspecteurs.14

De Belastingdienst voegt aan het bestaande systeem van dossiers, kaarten en leggers een registratiesysteem van contragegevens (renseignementen) toe. De belastingambtenaren beginnen allerlei gegevens te vergaren uit onder andere kranten, akten en relevante boekwerken over belastingplichtigen. Een taak die aan het einde van de vorige eeuw grotendeels wordt uitgevoerd door de Inlichtingendienst van de FIOD.15 Informatie wordt steeds meer een wezenlijk bestanddeel voor het uitvoerende proces van belastingheffing. Onder invloed van het gebruik van de zogenaamde Big Data – om betere voorspellingen te doen en gerichtere controles uit te kunnen voeren – spreekt de staatssecretaris van Financiën begin 21e eeuw over ‘informatiegestuurd toezicht’.16 Een visie – die begin vorige eeuw in de ontwikkeling van kantoortoets naar veldtoets nog ondenkbaar was – maar ongetwijfeld van invloed zal zijn op het vergaren van fiscale gegevens in de toekomst.

De toenemende verantwoordelijkheid (taakinhoud) van de Belastingdienst leidt begin twintigste eeuw (1926) tot een dusdanige werkdruk, dat administratief personeel (‘reclamanten’) bepaalde werkzaamheden moeten gaan uitvoeren.17 Dit blijkt nog niet de gewenste verlichting te geven en de Belastingdienst besluit later om te differentiëren in het schenken van de aandacht aan de aangiften: ingewikkelde posten krijgen een grondige aanpak en de eenvoudige posten een globale behandeling (‘het systeem van grondig-globaal’).18 De eeuwenoude honderd-procent filosofie blijkt in de twintigste eeuw niet meer uitvoerbaar te zijn. Een flexibele benadering vanuit de complexiteit is geboren.

Daarnaast kan het feitenonderzoek met het oog op het vaststellen van de aanslag niet meer beperkt blijven tot het belastingkantoor. De belastingambtenaar krijgt met het invoeren van de Wet op de Inkomstenbelasting, de bevoegdheid om de boeken van de belastingplichtige te controleren: ‘(…) De aangever die ingevolge de wet verplicht is boek te houden is, desgevraagd, gehouden (…) inzage te verleenen van boeken of andere bescheiden, die tot staving der aangifte of zijner nadere bewerkingen kunnen dienen.’19 Het instellen van boekenonderzoeken blijft in de beginjaren echter beperkt. Het is aanvankelijk de in 1916 opgerichte Rijksaccountantsdienst die in uitzonderlijke situaties een administratief onderzoek ‘achter de voordeur’ instelt. De overige belastingambtenaren houden het veelal bij het oproepen van de belastingplichtigen ‘ten kantore’ met het verzoek om delen van de administratie te overleggen.

Bij het in werking treden van de omzetbelasting in 1934 treedt er een kentering op.20 Het toetsen van de stempels op de facturen voor de omzetbelasting kan namelijk alleen ‘in het veld’ plaatsvinden. Het kwalificeren van dergelijke administratieve onderzoeken als boekenonderzoek, is voor velen nog een brug te ver. De Belastingdienst sluit dan ook aan bij de – vertrouwde terminologie – van ‘veldtoets’.21

Ook maatschappelijke invloeden hebben hun impact op de organisatie van de Belastingdienst. De dienst ontkomt er niet aan mee te gaan met de maatschappelijke ‘cultuuromslag’ van eind jaren zestig van de twintigste eeuw. Het moderne stedelijke leven gaat zich dan steeds meer ontwikkelen tot een individualistische en op consumptie gerichte leefwijze. In die ontwikkeling verliezen kerk en godsdienst hun invloed op de burgers en daarmee ook hun gedragingen. Er zijn veranderingen in de moraliteit die onder andere tot uiting komen in de seksuele moraal en het gezinsleven. Maar ook de gezagsverhouding naar de overheid verandert.22 Tegenover de ‘hoge’ overheid die naar verluidt in het algemeen belang handelt, staat de autonome en calculerende burger die zijn genot najaagt.23 Het gezag (of legitimiteit) van de overheid staat ter discussie, terwijl dat juist voor de overheid noodzakelijk is om orde te kunnen brengen en houden in de samenleving.24 Dit leidt tot een andere houding tegenover het nakomen van de fiscale verplichtingen.

Door de culturele ontwikkeling ontstaan vraagstukken die zich niet eerder in die omvang hebben voorgedaan. Vraagstukken over de effectiviteit van het fiscale toezicht en belastingontduiking dienen zich aan. Het fenomeen van belastingontduiking is natuurlijk niet nieuw. Dat is van alle eeuwen. Ook ten tijde van het ontstaan van de Belastingdienst is dat al bekend: voor 1806 worden bijvoorbeeld de convooien en licenten en de accijnzen op sterke drank al op grote schaal ontdoken.25 De regering signaleerde toentertijd al dat ‘belastingfraudeurs’ hun handelwijze rechtvaardigden door het eveneens non-compliante gedrag van anderen; ‘(…) bij zeer velen bestaat de neiging om anderen voor rijker te houden dan zij werkelijk zijn; in de, naar hunne voorstelling, te lage aangifte van die anderen vinden zij dan een vrijbrief om zelven lager aan te geven. (…).’26 Als reactie hierop werd het overtreden van de geheimhouding door de belastingambtenaren strafbaar gesteld.27

Het duurde echter nog tot het begin van de twintigste eeuw dat belastingontduiking strafbaar werd gesteld. Dat vindt pas plaats bij de komst van de Wet op de Inkomstenbelasting, waarin strafbepalingen werden opgenomen op het doen van een onjuiste aangifte (art. 117 Wet IB 1914). Maar het krijgt vooralsnog onder aanvoering van minister Pierson niet de benodigde aandacht. In navolging van zijn houding stelt de regering een (te) groot vertrouwen ‘in de eerlijkheid van het Nederlandsche volk’.28 De vraag naar de mate van bereidheid van burgers om aan hun fiscale verplichtingen te voldoen, wordt (dan nog) niet gesteld.29

Dit verandert pas met de publicatie van de Nota Belastingfraude in 1970.30 De regering geeft zich voor het eerst rekenschap van de veranderende belastingmoraal.31 Daarmee werd niet gezegd dat een ieder van oorsprong volledig aan zijn belastingverplichtingen voldeed, maar belastingfraude kreeg een plaats op de politieke agenda. Oftewel, belastingfraude kreeg eigen aandacht. Voor belastingfraude wordt nog aangesloten bij de uit 1939 daterende omschrijving van W.J. de Langen: het ontgaan van belastingen zou niet slagen indien de belastingadministratie de feiten kende. Het gaat om het verstrekken van onjuiste of onvolledige gegevens of het onthouden van gegevens, die nodig zijn voor de vaststelling van de belastingschuld.32 Het ontgaan en ontduiken van belastingen wordt mede in de hand gewerkt door het tekortschieten van de controle. Fraude blijkt geen uitzondering te zijn, maar eerder regel.33

Het rapport ‘Belastingfraude’ van W.J. van Bijsterveld34 over de aard en omvang van de belastingfraude schudt de Nederlandse politiek en samenleving echter wakker.35 Dit rapport leidt tot een brede heroriëntatie op de uitvoering van de belastingwetgeving en de plaats van de fraudebestrijding daarin.36 Misbruik en oneigenlijk gebruik (het zogenoemde M&O) krijgt politieke aandacht.37 Een weg terug naar de honderd-procent benadering waarin alle aangiften dezelfde – intensieve – aandacht krijgen, behoort niet meer tot de mogelijkheden.38 Een verdere differentiatie lijkt noodzakelijk te zijn, met ‘minder aandacht in de aanslagregelende sfeer en wat meer in de controlesfeer’.39 Dat geeft een omslag in het toezicht, hetgeen leidt tot onder andere het verder versterken van de informatiepositie van de Belastingdienst. En dat leidt weer tot uitbreiding van de wettelijke inlichtingenverplichting voor burgers en bedrijven, een intensivering van het aantal veldtoetsingen (‘boekenonderzoeken’).40 Ook wordt samenwerking met andere overheidsorganisaties als belangrijke hulpmiddelen gezien binnen de handhavingsketen.41

De ‘informatiefabriek Belastingdienst’ begint langzaam op volle toeren te draaien. Alles ten dienste van het uitvoerende proces van de inspecteur.42

De taken van de Belastingdienst zijn de laatste jaren namelijk aanzienlijk uitgebreid. Enerzijds door het ontstaan van nieuwe taken en anderzijds door het overhevelen van taken van andere overheidsdiensten naar de Belastingdienst.43 Dit vloeit onder andere voort uit de uitgebreide informatiepositie van de Belastingdienst. Deze rol is niet altijd onomstreden geweest. Illustratief noem ik het gebruik van de belastingadministratie door de Duitse bezetter voor het opsporen van studenten van rijke ouders.44 Met die lijsten in de hand voerden zij in februari 1943 gerichte razzia’s uit op universiteiten en gijzelden studenten, de zogenaamde plutocratenzonenactie.45 Deze zwarte bladzijden voor de Belastingdienst geven tevens aan dat een machtige positie – de Duitsers waren onder de indruk van de Nederlandse belastingdienst46 – een bron voor ongewenste taakverschuiving teweeg kan brengen.47

In de periode na de Tweede Wereldoorlog zijn er ook andere ontwikkelingen die van invloed zijn op de taak van de Belastingdienst. Die periode is voor de Belastingdienst een van de meest turbulente perioden uit zijn geschiedenis.48

Na de bevrijding staat de dienst voor een opdracht van grotere nationale betekenis dan zijn primaire taak van het heffen en innen van belastingen.49 De Belastingdienst krijgt namelijk een belangrijke rol in het zuiveren van het geldwezen (met onder andere ‘het tientje van Lieftinck’).50 Om het zwarte geldcircuit te beteugelen, krijgt de Belastingdienst onder andere als neventaak de ‘landsgrenzen’ te bewaken. De belastingambtenaren van de invoerrechten en accijnzen worden belast met de controle op de naleving van de vergunningen voor het bezit van buitenlands geld, edele metalen en buitenlandse effecten.51 Een andere hieraan verwante taak is het registreren van effecten om het rechtmatige bezit te kunnen controleren.52

In de latere jaren vindt er een uitbreiding van taken plaats naar andere vormen van toezicht, gericht op het naleven van – niet-fiscale – wetgeving. Zo wordt een gedeelte van het toezicht op de Wet uitvoering antiboycotverordening53 bij besluit toegewezen aan de Belastingdienst.54 Op een soortgelijke wijze zijn er taken belegd bij de Belastingdienst voor de Wet strategische diensten55 en Wet op het consumentenkrediet.56 Ook vindt een taakuitbreiding plaats vanuit andere wetten. Zo gaat de Belastingdienst een rol vervullen in het naleven van de Wet ter voorkoming van witwassen en financiering terrorisme.57 Het betreft hier vormen van toezicht op het gedrag van burgers en bedrijven naast het toezicht ten behoeve van de eigen wettelijke taak. Ook krijgt de Belastingdienst een wettelijke meldplicht van ‘klachtwaardig’ handelen door notarissen (art. 111c Wet op het notarisambt). Een dergelijke – maar dan niet wettelijke – meldplicht krijgt de Belastingdienst later ook in het kader van de professionele beroepsuitoefening door accountants. Een taak die met name voortvloeit uit de behoefte om op de accountants als maatschappelijke vertrouwenspersoon te kunnen steunen. Dat is van belang voor de eigen taakuitoefening van de Belastingdienst (zie hierna Een veranderend evenwicht, par. 3.4). 58

Het verstrekken van informatie groeit eind twintigste eeuw dusdanig uit dat de staatssecretaris daarvoor beleid gaat maken: oorspronkelijk met de Instructie Informatie Verstrekking 59 en later met het Voorschrift Informatieverstrekking 1993 (VIV).60 In hoofdlijnen komt dit beleid erop neer dat het verstrekken van informatie over individuele belastingplichtigen mogelijk is als een wettelijk voorschrift tot informatieverstrekking daartoe verplicht of als de informatieverstrekking kan bijdragen aan het handhaven van overheidsregelingen of aan het bestrijden of voorkomen van misbruik dan wel oneigenlijk gebruik van overheidsregelingen.61

Het VIV wordt in 2008 ingetrokken.62 De staatssecretaris ging te ver in zijn informatieverstrekking. Het passeren van de geheimhoudingsgrens – hetgeen blijkbaar op grote schaal gebeurde volgens het VIV – kan namelijk alleen als dat wettelijk is geregeld. De Belastingdienst behoudt dan ook wel zijn taak tot het (verplicht) bekendmaken van gegevens bij of krachtens een wettelijk voorschrift.63 Het verkrijgen van ontheffing voor het verstrekken van gegevens en inlichtingen aan andere overheidsinstanties blijft ook na het intrekken van het VIV mogelijk. Met ontheffingen behoudt de staatssecretaris de mogelijkheid tot het verstrekken van fiscale gegevens en inlichtingen: mits noodzakelijk (par. 6.3 en 6.4).64

Het fiscaal bewaken van de grenzen behoort al eeuwen tot het takenpakket van Belastingdienst. De in 1809 door de Fransen geïntroduceerde semimilitaire Douane heeft als taak om toezicht te houden op het heffen van de in- en uitvoerrechten.65 Tijdens de latere ontwikkelingen van het belastingstelsel en de Belastingdienst, groeit dit onderdeel in het begin van de vorige eeuw uit tot de ‘dienst der invoerrechten en accijnzen’ en begin deze eeuw tot een zelfstandig organisatieonderdeel van de Belastingdienst.66 Wel heeft hierin eind vorige eeuw een uitbreiding plaatsgevonden wanneer Nederland het Schengenverdrag ondertekent.67 Dan krijgt de Nederlandse douane vanuit het verdrag verschillende taken en bevoegdheden toebedeeld op het gebied van veiligheid, gezondheid, economie en milieu (afgekort als VGEM). De Douane (‘groene dienstonderdeel’) heeft als ‘poortwachter’ voor de belastingen tevens een ‘stopfunctie’ en ‘bewaakfunctie’.68 Uitgebreide bevoegdheden moeten zorgdragen voor het kunnen uitvoeren van deze functies.69

Ten slotte kunnen Nederlandse belastingambtenaren zich bezighouden met het uitvoeren van taken die voortvloeien uit Europese richtlijnen en verordeningen en andere internationale regelingen. De functionarissen die daarmee belast zijn, ontlenen hun bevoegdheden onder andere aan de Wet op de internationale bijstandsverlening bij de heffing van belastingen (WIB).70 Voor wederzijdse bijstand binnen Europa kunnen de bevoegdheden rechtstreeks uit Verordeningen voortvloeien.71 De Nederlandse belastingdienst kan daarmee administratieve bijstand verlenen aan ‘zusterdiensten’.72