8.2.1 Inleiding

Algemeen rechtmatigheidstoezicht door de bestuursrechter - in welke vorm dan ook - veronderstelt dat in ieder geval de belangrijkste beslissingen van bestuursorganen op enigerlei wijze aan hem ter beoordeling kunnen worden voorgelegd. Dat wil zeggen: de beslissingen waarin de kern van bestuurlijke belangenafwegingen tot uitdrukking komt, waarmee sturing van de maatschappij en mogelijke rechten- en belangenaantasting van burgers plaatsvinden. Welke beslissingen dat zijn, was in het begin van de klassieke periode van het bestuursrecht nog niet zo scherp omlijnd. Dat is onder meer te zien in het wetsontwerp van de commissie-Kappeyne van de Copello, waarin werd gesproken van “eene beschikking, eene handeling of een verzuim van eenig openbaar bestuur of ambtenaar”.1 Ook in de ontwerpen-Loeff (“een besluit, eene handeling of eene weigering van een administratief orgaan”) en in het verslag van de commissie-Koolen (“besluiten, handelingen en weigeringen van Ons en Onze ministers”) was geen sprake van een duidelijke omlijning van voor beroep vatbare bestuurshandelingen.2 In de latere klassieke periode van het bestuursrecht begonnen zich duidelijkere contouren af te tekenen ten aanzien van de verschillende soorten bestuurshandelingen, de juridische duiding daar- van, en de voor beroep vatbare beslissingen. Gedurende deze periode heeft de beschikking als typische bestuurshandeling haar opmars gemaakt. Dat gebeurde onder meer doordat Van der Pot veel navolging kreeg met het door hem in 1932 aanmerken van de beschikking als ‘typische’ bestuurshandeling.3

De ontwikkeling van de bestuursrechtelijke doctrine vanaf deze periode laat zien dat het aanmerken van een bepaald type bestuurshandeling als belangrijkste en meest typische vorm van besturen - in dit geval de beschikking - grote gevolgen heeft voor de vorming van het contentieuze en non-contentieuze bestuursrecht, dat dergelijk bestuurlijk optreden voorziet van een ‘omringend’ rechtsstatelijk kader. Zo betroffen de belangrijkste categorie appellabele bestuursbeslissingen in de regel beschikkingen. Alle belangrijke beroepswetten die in de hoofdstukken 2 t/m 5 zijn besproken (de Beroepswetten 1902 en 1955, de Wetten Bab en Arob, en zelfs de Awb), hebben namelijk de beschikking centraal gesteld als voor beroep vatbare bestuurshandeling.4 De naamgeving van de wetten-Bab en Arob zijn in dit verband veelzeggend, omdat hier expliciet van beschikkingen wordt gesproken. Met betrekking tot het besluitvormingsrecht valt op dat dit zich eveneens sterk heeft ontwikkeld rondom de beschikking. De idee van een ‘algemene en standaard’ wijze van besturen in de vorm van beschikkingen zorgde voor een verdere ontwikkeling van ‘algemene’ besluitvormingsregels rond beschikkingen. Hierdoor kreeg bijvoorbeeld ook de vorming van algemene beginselen van behoorlijk bestuur een impuls,5 die pas later op andere soorten bestuurshandelen toepasselijk werden.6 Van der Hoeven spreekt in dit verband van de beschikking als “keurslijf” voor het bestuursrecht.7

In hoofdstuk 5 en 6 is gebleken dat het nemen van beschikkingen tegenwoordig al lang niet meer de belangrijkste vorm van besturen is. Heden ten dage krijgen veel bestuurlijke belangenafwegingen hun beslag in bestuursregelgeving. Dit type bestuurshandelen vervangt dan de normstelling door beschikkingen in concrete gevallen. Op sommige beleidsterreinen, zoals bepaalde onderdelen van het omgevingsrecht, overstijgt het belang van bestuursregelgeving zelfs de beschikking. Toch ontbreekt vanwege het bepaalde in artikel 8:3 lid 1 sub a Awb een rechtstreeks beroepsrecht tegen bestuursregelgeving bij de bestuursrechter. Evenmin bestaat op dit terrein een coherent en verfijnd besluitvormingsrecht in de Awb.8 Zowel het in de Awb geregelde beroepsrecht op de bestuursrechter als het besluitvormingsrecht zijn in dat opzicht dus tamelijk eenzijdig, en lopen achter op de ontwikkeling die de bestuurlijke besluitvorming doormaakt. In die zin is bestuursregelgeving (nog steeds) niet daadwerkelijk ‘ingedaald’ in het gecodificeerde algemene (non-)contentieuze bestuursrecht.9