8.3.1.1 Inleiding en achtergrond

Algemeen belang-acties kunnen het recours objectif een duidelijke impuls geven. Het is in dit verband vooral belangrijk dat deze beroepen het zaaksaanbod van de bestuursrechter uitbreiden op gebieden waar individuele burgers geen beroepsrecht toekomt omdat het belanghebbende-vereiste van artikel 8:1 en 1:2 lid 1 Awb dat niet toelaat. Zonder het bestaan van algemeen belang-acties zouden besluiten die grote groepen burgers raken (bijvoorbeeld de volksgezondheid) of stemloze belangen aantasten (zoals de natuur) gemakkelijk aan controle door de bestuursrechter kunnen ontsnappen. Doordat het zaaksaanbod bij de bestuursrechter door algemeen belang-acties wordt verbreed, kan de rechtsstatelijke controle van de bestuursrechter zich uitstrekken over een breder terrein van de bestuurlijke besluitvorming. Algemeen belang-acties kunnen daarbij heel goed fungeren als de rechtsstatelijke ‘voelsprieten’ van de bestuursrechter. Dergelijke beroepen kunnen daarmee een positief effect hebben op de opvoedende en preventieve werking van de bestuursrechtelijke beroepsprocedure. De rechtsstatelijke prikkels en signalen die uitgaan naar bestuursorganen nemen immers toe. Tevens levert het kunnen voeren van algemeen belang-acties een bijdrage aan het systeem van checks and balances in het kader van de trias politica. Deze beroepen kunnen dus een meeromvattende rechtsstatelijke betekenis hebben.

Uit het voorgaande mag niet de conclusie worden getrokken dat voor algemeen belang-acties sowieso ruim baan moet worden gemaakt. De effecten moeten zorgvuldig worden gewogen. Alvorens in te gaan op de (weging van de) belangrijkste eisen die thans aan deze acties worden gesteld, worden eerst de achtergrond van het huidige artikel 1:2 lid 3 Awb en ontwikkelingen in de jurisprudentie besproken.

Tot in het midden van de jaren 70 van de 20^e eeuw was in beginsel geen plaats voor algemeen belang-acties,1 zij het dat enkele bijzondere bestuurswetten de mogelijkheid hiertoe uitdrukkelijk openstelden.2 Onder de Wet Bab heeft - waarschijnlijk deels onder politieke druk -3 een duidelijke omslag in de Kroonjurisprudentie plaatsgevonden.4 De directe aanleiding daarvoor was het door de Kroon niet ontvankelijk verklaren van het beroep van de Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, waardoor op treffende wijze duidelijk werd dat niemand in een bestuursrechtelijke beroepsprocedure kon opkomen voor de belangen van de natuur. Zelfs niet ten aanzien van een uniek gebied als de Waddenzee.5 De Arob-rechter heeft de soepele koers die in de nadagen van de Wet Bab was ingeslagen vastberaden doorgezet.6 Ook de burgerlijke rechter heeft zich daarbij aangesloten. Deze jurisprudentie lag ten grondslag aan de huidige artikelen 1:2 lid 3 Awb en 3:305a BW, die allebei in 1994 zijn ingevoerd.7

De oorzaak van de soepele Arob-jurisprudentie is niet precies te achterhalen. Waarschijnlijk is deze te herleiden tot een combinatie van factoren. Om te beginnen zou de situatie waarbij stemloze belangen verstoken blijven van bescherming bij de bestuursrechter als ongewenst kunnen zijn beschouwd. In het verlengde daarvan zou het ook niet passend zijn om in beroepsprocedures hoge drempels op te werpen voor de behartiging van andere algemene belangen. Dat gold zeker voor een maatschappij waarin de verhouding tussen overheid en burger horizontaler was geworden, en de sterk geëmancipeerde en mondige en kritische burgers zich intensiever zijn gaan verenigen in niet-zuilgebonden belangengroepen, comités, werkgroepen en lobbyclubs.8 Dit was één van de gevolgen van het door de ontzuiling en secularisering veranderde maatschappelijke middenveld en de betere mogelijkheden tot informatie-uitwisseling.9 De meer horizontale verhouding tussen overheid en burger vertaalde zich trouwens ook in allerlei vormen van ‘onderhandelend bestuur’.10 De Arob-rechter zou gevoelig geweest kunnen zijn voor deze maatschappelijke ontwikkelingen.11 Daarbij heeft ongetwijfeld een rol gespeeld dat belang werd gehecht aan de controlefunctie van de bestuursrechtspraak. Het betreft hier een functie van de bestuursrechtelijke beroepsprocedure die in vergelijking met nu prominenter aanwezig was.12 Omdat de controlefunctie door de toenemende nadruk op individuele rechtsbescherming deels was verzwakt, zou het ruimer baan geven aan algemeen belang-acties ook een compenserende maatregel kunnen zijn geweest om de controlefunctie niet te zeer verloren te laten gaan. Dit soort beroepen sloten bovendien aan bij de toen vaker voorkomende ambtelijke beroepsrechten, waarmee eveneens de behartiging van algemene belangen gemoeid was. Ook vanuit deze invalshoek zou het onlogisch zijn een strenge koers te varen rond algemeen belang-acties. Een verklaring waarop door Donner uitdrukkelijk is gewezen ten aanzien van de hiervoor genoemde omslag in de Bab-jurisprudentie:

De Awb-wetgever heeft de koers van de Arob-rechter uitdrukkelijk willen voortzetten. Bij de vormgeving van het huidige artikel 1:2 lid 3 Awb was hij namelijk naar eigen zeggen geïnspireerd door de Arob-jurisprudentie, en beschouwde die als leidend.14 Uitgebreide beschouwingen over nut en noodzaak van algemeen belang-acties bleven in de Memorie van Toelichting achterwege. Dat gaf de bestuursrechtspraak in ieder geval de ruimte om de vrij grof geschetste voorwaarden voor dit soort beroepen te verfijnen. De in 1994 uitgezette soepele lijn - die ook toen nog zou kunnen worden gezien als een doorwerking van het recours objectif -15 is uiteindelijk ook bijgesteld. Zoals eerder besproken, heeft de Afdeling in 2008 de voorwaarden voor algemeen belang-acties aangescherpt, waarbij twee eisen onder een vergrootglas zijn komen te liggen. Ten eerste is dat de eis van het verrichten van feitelijke werkzaamheden die de statutaire doelstelling ondersteunen. Ten tweede de eis van een voldoende specifieke statutaire doelstelling zelf. Kortweg komt de in 2008 ingezette jurisprudentie erop neer dat zogenaamde papieren procedeerclubs worden geweerd, en het statutaire doel qua functionele en/of territoriale begrenzing voldoende specifiek moet zijn.16 Een ruime statutaire doelstelling hoeft echter niet per se problematisch te zijn, omdat de feitelijke werkzaamheden de doelstelling nader kunnen specificeren.17 In latere Afdelingsjurisprudentie lijkt te worden bepaald dat de feitelijke werkzaamheden die ten dienste staan van het statutaire doel wél van voldoende gewicht moeten zijn. Anders kunnen ze ‘wegvallen’ tegen andere - niet ‘meetellende’ – werkzaamheden.18

De in 2008 door de Afdeling in gang gezette jurisprudentie rondom algemeen belang-acties is in de bestuursrechtelijke literatuur vrij nauwkeurig in kaart gebracht.19 Deze jurisprudentie heeft ook de nodige kritische pennen in beweging gezet. Zo wordt bijvoorbeeld in twijfel getrokken of de aanscherping van de eisen ten aanzien van feitelijke werkzaamheden in overeenstemming is met de bedoeling van de Awb-wetgever bij de invoering van artikel 1:2 lid 3 Awb. De Memorie van Toelichting spreekt namelijk slechts van “daadwerkelijk inzetten” en “actief zijn”, en specificeert dat verder niet.20 Neemt de bestuursrechter door het stellen van nadere eisen niet plaats op de stoel van de wetgever?21 Andersom kan de hiervoor genoemde ruime opzet van het toen ingevoerde artikel 1:2 lid 3 Awb de bestuursrechter juist ruimte hebben gegeven voor latere aanscherpingen. Verder bestaat kritiek op de beperkte rechterlijke controle op de aard en omvang van de feitelijke werkzaamheden. Er wordt gepleit voor een indringender rechterlijke toets,22 zodat de daartoe gestelde eisen geen dode letter zijn. Dat geldt temeer omdat geen voorwaarden worden gesteld omtrent certificering of representativiteit van belangenorganisaties (waarover hierna meer).23

Het is moeilijk aan te geven waardoor de in 2008 ingezette aanscherping voor algemeen belang-acties precies is ingegeven. Eerder is er al op gewezen dat de Afdeling waarschijnlijk heeft willen aansluiten bij het in 2005 afschaffen van de getrapte actio popularis. Bij het indammen van beroepsmogelijkheden voor individuele burgers zou het niet passend zijn tegelijkertijd veel ruimte te geven aan algemeen belang-acties. Dat de afschaffing van de getrapte actio popularis recentelijk onder druk is gekomen vanwege jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU,24 zal vermoedelijk niet leiden tot een algemene versoepeling van de eisen die aan algemeen belang-acties worden gesteld. De Afdeling zou namelijk (net als in 2008) gevoelig kunnen zijn voor het toenemend belang dat wordt gehecht aan snelheid, effectiviteit, efficiency en daadkracht - kortom slagvaardigheid - van bestuurlijke besluitvorming. Deze bestuurlijke belangen werden door de werkgroep-Van Kemenade in 1997 nogal onstuimig op de politieke agenda gezet, en zijn daarna nooit van die agenda verdwenen. In tegendeel. Mogelijk zou de Afdeling in de toekomst oog kunnen hebben voor het argument van deze werkgroep dat een “overdaad aan beroepsmogelijkheden” het besturen steeds moeilijker had gemaakt.25

De jurisprudentie van de Afdeling heeft belangengroepen er niet van weerhouden om beroepen bij de bestuursrechter in te stellen. Sterker nog, de actiebereidheid vanuit de samenleving is over het algemeen nog steeds groot. Dat heeft te maken met het karakter en de rol van het maatschappelijk middenveld, dat vanaf de jaren 60 en 70 van de vorige eeuw door de ontzuiling en secularisering drastisch is veranderd. Groepsvorming is tegenwoordig minder algemeen ideologisch gedreven,26 waardoor organisatievorming en (vrijwillige) belangenbehartiging zich vaker toespitsen op bepaalde concrete stemloze of groepsbelangen. Dat draagt bijvoorbeeld ook bij aan de opkomst van zogenaamde politieke one issue partijen en pressiegroepen. De actiebereidheid vanuit de samenleving heeft verder een hoge vlucht kunnen nemen door de voortgaande economische en sociale ontwikkeling, waardoor mondige, kritische en vaak goed ingelichte burgers actief aan groepsvorming kunnen doen. Van daaruit kan expertise worden opgebouwd, die kan worden gebruikt voor participatie in politieke of bestuurlijke besluitvormingsprocessen,27 andere vormen van politieke of bestuurlijke beïnvloeding door middel van bijvoorbeeld protesten, en - vaak als ultimum remedium - het voeren van algemeen belang-acties bij onder meer de bestuursrechter.28 De organisatie van het maatschappelijk middenveld en vooral de uitwisseling van informatie staan ook sterk onder invloed van de voortgaande digitalisering, waardoor burgers met gedeelde belangen zich snel kunnen mobiliseren, informatie kunnen uitwisselen en zo nodig gecoördineerd beroep bij de bestuursrechter kunnen instellen.29