Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/2.4.6:2.4.6 Consolidatie

Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/2.4.6

2.4.6 Consolidatie

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

In deze paragraaf wil ik nog stilstaan bij wat de Legal Service van de Europese Commissie aanduidt met legislative consolidation: combining in a single text the provisions of a basic instrument and all subsequent amendments.' Bij deze wettelijke consolidatie worden inhoud en vorm van de te consolideren wetteksten niet geamendeerd. Het gaat om een zuiver declaratoire, onofficiële vereenvoudiging van de wetgeving. Het doel van consolidatie is het dienen van de interests of citizens, administrative authorities and the business world by providing a more accessible and more transparent legislative framework and has the advantage of making the law more reader-friendly.' Er ontstaat, anders dan in geval van codification,1 geen nieuwe wetgeving.2

Het is van belang om consolidatie in hoofdstuk 2 toe te lichten aangezien ook bij consolidatie sprake is van het samenvoegen van met elkaar samenhangende wetgeving. Die samenhang is gelegen in het feit dat consolidatie uitgaat van een grondtekst en amendementen daarop.

In Nederland is het - uitzonderingen daargelaten3 - de gewoonte om wetten, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen te wijzigen door middel van wijzigingswetgeving zonder dat de gewijzigde regeling opnieuw en in zijn geheel in het Staatsblad wordt gepubliceerd. Een voorbeeld betreft de Wet milieubeheer. Deze milieuwet heeft op 30 mei 2002 voor het laatst als complete wet in het Staatsblad gestaan.4 Daarna is de Wet milieubeheer meer dan honderd maal gewijzigd, hetgeen niet heeft geleid tot een nieuwe tekstplaatsing. Deze werkwijze heeft strikt genomen een aantal bezwaren.

Een eerste bezwaar is, dat het onevenredig veel tijd en energie kost om aan de hand van de officiële teksten in het Staatsblad de actuele, geldende tekst van een wetssysteem te achterhalen.

Ter illustratie noem ik de Wabo, die op 1 oktober 2010 in werking is getreden. Op het moment van inwerkingtreding is geen Tekstplaatsing in het Staatsblad gepubliceerd. De wetgever lijkt te verwachten, dat de justitiabele de op 1 oktober 2010 geldende tekst van de Wabo zelf zal (kunnen) samenstellen aan de hand van de door de Eerste Kamer aangenomen versie (Stb. 2008, 496), zoals die is gewijzigd als gevolg van de Invoeringswet Wabo (Staatsblad 2010, 142), de Crisis- en herstelwet (Stb. 2010, 135-137), de Aanpassingswet Dienstenrichtlijn (Stb. 2009, 616), de Wet bestuurlijke lus (Stb. 2009, 570) en de Wet van 29 april 2010 tot kleine wijzigingen en reparaties in diverse wetten op het terrein van VROM (Stb. 2010, 187).

Sedert 1 oktober 2010 is de Wabo verder aangepast als gevolg van de Wet van 7 april 2011 tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht, de Dienstenwet en enige andere wetten ter vastlegging van uitzonderingen op de toepasselijkheid van de positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen ingevolge de Dienstenwet (Stb. 2011, 201), de Wet van 6 juni 2011 tot wijziging van de Monumentenwet 1988 en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in verband met de modernisering van de monumentenzorg (Stb. 2011, 330), de Wet van 6 juli 2011 tot wijziging van de Wet milieubeheer (verbeterde aansluiting van de Wet milieubeheer en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht op de kaderrichtlijn water) (Stb. 2011, 373), de Wet van 25 februari 2012 tot intrekking van de Invoeringswet Wet stedelijke vernieuwing en het redactioneel en wetstechnisch wijzigen van enkele wetten op het terrein van het wonen (Reparatiewet BZK op het terrein van het wonen) (Stb. 2012, 89) en de Wet van 22 februari 2012 tot herstel van wetstechnische gebreken alsmede andere wijzigingen van ondergeschikte aard in diverse wetten op of in verband met het terrein van infrastructuur en milieu (Stb. 2012, 114).

Een tweede bezwaar betreft het feit dat door de geschetste werkwijze van de wetgever wettelijke regelingen die inhoudelijk samenhangen niet zijn ondergebracht binnen één wetssysteem. Daardoor bestaat het gevaar dat het recht steeds onoverzichtelijker wordt, dat regels elkaar doorsnijden en tegen gaan spreken.5

Deze bezwaren zijn deels ondervangen door op www.overheid.nl de publicatie van Staatsblad, Staatscourant en Tractatenblad in pdf-formaat met een uitgiftedatum vanaf 1 juli 2009 te zien als een bekendmaking in de zin van

de Grondwet. Vóór die datum geldt dat alleen publicaties in de gedrukte bladen een officieel karakter hebben. Staatscourantpublicaties van vóór 1 juli 2009 zijn slechts gedeeltelijk elektronisch beschikbaar.6

Hiervoor schreef ik reeds dat de genoemde bezwaren slechts deels zijn ondervangen. Als ik het goed zie, zijn de teksten van wetssystemen zoals die zijn op te roepen op www.overheid.nl als zodanig in hun geheel immers geen bekendmaking in de zin van de Grondwet, zeker niet als daarin regels voorkomen, die voor 1 juli 2009 in Staatsblad of Staatscourant zijn gepubliceerd. Mij lijkt dat de wetgever alle betrokkenen dan ook een dienst zou bewijzen als hij jaarlijks rechtskracht zou verlenen aan het dan geldende omgevingsrecht. De justitiabele kan dan beschikken over een door de wetgever gecontroleerd en vastgesteld rechtssysteem. Bovendien worden -digitale - wettenverzamelingen niet langer vervuild' met wetssystemen die voor de rechtspraktijk een slapend bestaan leiden, aangezien ze deel uitmaken van een groter wetssysteem.

Een voorbeeld is de Wet van 14 november 1991, houdende enige wijzigingen van de Grondwaterwet en van de Wet bodembescherming met betrekking tot infiltraties (Stb. 1991, 636). Art. I en III bevatten wijzigingen van de Wet bodembescherming en de Grondwaterwet. Art. II bevat overgangsrecht, waarvan op een gegeven moment vanwege tijdsverloop de waarde betwijfeld kan worden. Art. IV bevat de regeling van inwerkingtreding. De praktijk zal gewoonlijk niet genoemde wet raadplegen, doch de als gevolg van die wet gewijzigde Wet bodembescherming en Grondwaterwet.

De wetgever zou ook zichzelf met de voorgestelde opschoning een dienst bewijzen, aangezien hij door consolidatie voortdurend zicht houdt op en inzicht in de gevolgen van zijn wetgevende arbeid op de bestaande wets-systemen binnen het omgevingsrecht.

In dit verband merk ik op, dat de wetgever wellicht ook zijn voordeel zou kunnen doen met wat Voermans/Moll/Florijn & Van Lochem als Sloveense best practice hebben opgetekend: 'Finally, we personally feel that the Slovenian procedure might qualify as a "best practice".' We refer back to paragraph 3.3, sub 1, of this paper, in which we mentioned the amended Official Journal Act (2006) of Slovenia. According to that Act, Acts of Parliament are promulgated in a consolidated form (both electronically and on paper) immediately after they have been amended by law. The remarkable point is that Parliament decides about the consolidated version of the amended Act. Thus problems of legal force and legal authenticity of a consolidated act are evaded, because the consolidated text truly represents the will ofthe legislator': the legislator has voted again on the effects its amendments had on the original Act.'7

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.