8.2.4 Landinrichting

De doelstelling van de Wilg is de realisering van het gebiedsgerichte beleid. Dit kan deels worden bereikt met behulp van subsidieovereenkomsten. In bepaalde gevallen is het nodig om de inrichting van het landelijk gebied aan te passen. Soms is het noodzakelijk om voor dat doel landbouwgronden te kopen of te verkopen. In beginsel kan de (her)inrichting van het landelijk gebied worden gerealiseerd door op vrijwillige basis landbouwgronden aan te kopen of te verkopen.

Het Bureau beheer landbouwgronden (hierna: Bbl) kan functioneren als een ‘grondbank’ en een actieve rol spelen bij de verwerving en het tijdelijk beheer van de benodigde (landbouw)gronden.1

Wanneer vrijwillige aan- of verkoop van gronden geen optie is, kan gebruik worden gemaakt van het landinrichtingsinstrumentarium.2 Het gebruik van dit instrumentarium is niet specifiek gebonden aan bestuursovereenkomsten en/of het Ilg.3 Landinrichting strekt tot verbetering van de inrichting van het landelijke gebied overeenkomstig de functies die vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aan gronden zijn toegekend.4 Om een goede landinrichting te realiseren kunnen Gedeputeerde Staten een inrichtingsplan vaststellen.5 Dit plan is een instrument om de inrichting van het landelijk gebied te sturen. Het leggen van de benodigde bestemmingen en het reguleren van het gebruik moet plaatsvinden met behulp van het Wro-instrumentarium.6 Een inrichtingsplan bevat in ieder geval de begrenzing van het in te richten gebied, één of meer kaarten en een zo nauwkeurig mogelijke aanduiding van te treffen maatregelen en voorzieningen. Indien de landinrichting wordt uitgevoerd ten behoeve van het gebiedsgerichte beleid is het verplicht om in het plan een beschrijving op te nemen van de verwachtte gevolgen van de benodigde maatregelen en voorzieningen. Daarnaast bevat het plan in voorkomende gevallen een aanduiding van te verwerven onroerende zaken en in het geval van herverkaveling een zo nauwkeurig mogelijke raming van de kosten.7 De Wilg stelt geen inhoudelijke eisen aan het inrichtingsplan. In tegenstelling tot bij het bestemmingsplan is de vaststelling van een dergelijk plan niet gebonden aan een goede ruimtelijke ordening en/of een artikel 19j Nbw 1998-toets.8 Desondanks zijn genoemde vereisten wel van belang voor het vaststellen van een inrichtingsplan, omdat de uitvoering van het inrichtingsplan alleen kan worden afgedwongen met behulp van een bestemmingsplan. In de voorschriften met betrekking tot het vaststellen van een inrichtingsplan ontbreekt iedere relatie met de bescherming van Natura 2000-gebieden. Dit is het gevolg van een bewuste keuze bij de totstandkoming van de Wilg. Volgens de wetgever moeten Natura 2000-gebieden worden beschermd met behulp van de vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid Nbw 1998 en beheerplannen.9 Paragraaf 8.3 bevat een analyse van de mogelijkheden om het Wilg-instrumentarium in te zetten voor de bescherming van kwalificerende habitats en soorten in Natura-2000 gebieden.

In de meeste gevallen zal het in verband met de uitvoering van een inrichtingsplan nodig zijn om het eigendom en gebruik van de gronden in het in te richten gebied te wijzigen. Herverkaveling vormt van oudsher het belangrijkste instrument om de gewenste (nieuwe) landinrichting te realiseren.10 Herverkaveling maakt het mogelijk om ten behoeve van herinrichting gronden vrij te maken van het bestaande gebruik. Dit kan gebeuren ter verbetering van de verkavelingsstructuur in verband met de agrarische bedrijfsvoering, of voor de aanleg en ontwikkeling van gebieden die vanuit het oogpunt van natuur en landschap waardevol zijn.11 Een inrichtingsplan kan ook voorzien in de veiligstelling, aanleg of ontwikkeling van voorzieningen van openbaar nut. Onder voorzieningen van openbaar nut worden onder meer verstaan: wegen, waterlopen, dijken of kaden met de daarbij behorende kunstwerken, maar ook gebieden die van belang zijn uit een oogpunt van natuur- en landschapsbehoud of elementen van landschappelijke, recreatieve, cultuurhistorische, aardkundige of natuurwetenschappelijke waarde. Het is mogelijk om in een inrichtingsplan regelingen met betrekking tot eigendom, beheer en onderhoud van voorzieningen van openbaar nut op te nemen.12

De aankoop van gronden ten behoeve van voorzieningen van openbaar nut kan op verschillende manieren worden gerealiseerd. In de eerste plaats is het mogelijk dat de aan- en verkoop van gronden plaatsvindt op vrijwillige basis. Daarbij kan het Bbl functioneren als grondbank. Zo is het mogelijk om bij deze instantie grond aan te kopen om deze in een later stadium te gebruiken als ruilgrond ten behoeve van de uitvoering van het inrichtingsplan.13 De aan- en verkoop van grond op vrijwillige basis kan worden gegoten in de vorm van een ruilverkavelingsovereenkomst.14 In dat geval sluiten drie of meer eigenaren een overeenkomst om bepaalde – hun toebehorende – onroerende goederen zaken samen te voegen, te verkavelen en onder elkaar bij notariële akte te verdelen.15 Ondanks het vrijwillige karakter van dit type overeenkomst ligt het voor de hand dat de overheid sturend optreedt. Dit om te voorkomen dat een ruilverkavelingsovereenkomst wordt gesloten die de realisering van een inrichtingsplan bemoeilijkt of zelfs onmogelijk maakt. In de tweede plaats is het mogelijk om alle gronden die voor de herverkaveling worden ingebracht met maximaal vijf procent van het totale (ingebrachte) grondoppervlak te korten. Deze gronden kunnen vervolgens worden ingezet ‘voor het verwezenlijken van maatregelen en voorzieningen van openbaar nut’ ten behoeve van natuurwaarden.16 De toewijzing en het gebruik van gronden voor voorzieningen van openbaar nut kan alleen plaatsvinden tegen betaling van een bedrag ‘dat niet minder bedraagt dan de werkelijke waarde van de grond’.17 In de praktijk kan het voorkomen dat de bovengenoemde mogelijkheden onvoldoende grond opleveren om het inrichtingsplan uit te voeren. Hierbij kan worden gedacht aan een situatie waarin er sprake is van een omvangrijke aanpassing en/of uitbreiding van wegen, waterlopen, dijken of gebieden met een natuurwetenschappelijke waarde. In dat geval kan worden gekozen voor de onteigening van onroerende zaken en rechten.18 Dit is mogelijk op basis van artikel 122 Onteigeningswet (hierna: Ow). In de Memorie van toelichting van de Wilg wordt het gebruik van dit instrument (expliciet) aangemerkt als een ultimum remedium.19 De instructie om terughoudend met de toepassing van dit instrument om te gaan is begrijpelijk in het licht van de grote juridische consequenties van de onteigeningsprocedure. Gedwongen verkoop van gronden vormt een inbreuk in de eigendoms- en gebruiksrechten van de rechthebbende(n). Om die reden is de onteigeningsprocedure met zware procedurele waarborgen omgeven.20 Aan de uitvoering van een onteigeningsprocedure zijn in de regel hoge kosten verbonden. Daar komt bij dat de inzet van dit instrument zich slecht verdraagt met de uitgangspunten van de Wilg waarin sterk de nadruk wordt gelegd op overleg en vrijwilligheid.