2.2.2 Zelfregulering versus wetgeving

In veel gevallen treedt de overheid op om een bepaald doel te bereiken of wordt door haar wetgeving ontwikkeld in antwoord op een geconstateerd maatschappelijk probleem. Maar overheidsoptreden kan zelf ook maatschappelijk ongewenste effecten met zich meebrengen. Dit overheidsfalen ontstaat bijvoorbeeld als gevolg van de complexiteit van het probleem of het te reguleren terrein. Om deze redenen zou de overheid pas moeten ingrijpen als het zelfregulerend vermogen in een bepaald gebied tekortschiet: vanaf de jaren negentig ontstond er in toenemende mate aandacht voor deregulering. En in dat kader werd zelfregulering steeds vaker als optie genoemd.1

Behalve het eigenbelang van de markt of sector om zaken zelf te regelen en anderen of de overheid buiten de deur te houden, zijn er meer argumenten voor de keuze voor zelfregulering. Zo beschikt de sector vaak over meer specifieke kennis, die vereist is voor het opstellen van regulering, dan de overheid. Ook zullen de kosten van de invoering van de regulering lager zijn wanneer deze door de sector zelf in plaats van door de overheid moeten worden gedragen. De efficiëntie (bereidheid tot naleving) is bovendien groter wanneer de regulering niet (extern, bijv. door de overheid) wordt opgelegd, maar door de sector zelf (mede) is opgesteld.2 Daarnaast is zelfregulering flexibeler dan overheidsregulering: zelfregulerende organisaties of sectoren zijn veelal minder bureaucratisch dan de overheid, waardoor regels sneller en soepeler vastgesteld en gewijzigd kunnen worden dan het opstellen en implementeren van wetgeving. Tot slot kan zelfregulering de taken van het overbelaste overheidsapparaat verlichten, bijvoorbeeld door het inschakelen van een mediator die de partijen op één lijn probeert te krijgen, waardoor zij niet meer naar de rechter gaan voor geschilbeslechting.3

Afgeleid van bovenstaande overwegingen luidt de op de eerste deelvraag betrekking hebbende hypothese:

Zelfregulering wordt ingegeven door motieven van doelmatigheid (aan de kant van de overheid) en het voorkomen van een toename van overheidsregulering (aan de kant van de onderwijssector).

Onderzoek4 maakt duidelijk dat in algemene zin niet gesteld kan worden dat zelfregulering minder kosten of meer baten met zich meebrengt dan wetgeving, omdat de totale effecten te case-specifiek zijn: het hangt af van de context en uitwerking van het instrumentarium. De kosten voor de totstandkoming en naleving zijn bij zelfregulering lager dan bij wetgeving, maar de baten zijn bij wetgeving door een hogere effectiviteit juist hoger. Omdat handhaving bij niet-naleving bij zelfregulering problematisch kan zijn, moet de overheid kosten maken om de sector van een afstand ‘in de gaten te houden’; deze kosten van metatoezicht vormen een kostenpost in het nadeel van zelfregulering.

Wanneer de sector eenmaal voor zelfregulering in een bepaalde richting heeft gekozen, wordt het moeilijker voor de overheid die later strengere regulering overweegt, de regulering in een andere richting te sturen. Over het algemeen is het wijzigen van zelfreguleringsafspraken lastig, omdat daarover veelal geen vaste (constitutionele) regels zijn afgesproken. Daar komt bij dat zelfregulering concurrentiebelemmerend kan werken, bijvoorbeeld door het vaststellen van hoge kwaliteitsstandaarden of het opwerpen van toetredingsbelemmeringen.5 Vaak gaat dit gepaard met een dominante rol van één of enkele partijen binnen de sector. Deze machtspositie maakt ook dat bij de naleving van de toch al moeilijk af te dwingen zelfreguleringsafspraken, voor sommige partijen soms andere voorwaarden gelden. Dat tast de rechtszekerheid aan.