ABRvS, 14-01-2026, nr. 202203259/1/V1

202203259/1/V1.

Datum uitspraak: 14 januari 2026

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1.       het Centraal Orgaan opvang asielzoekers,

2.       [betrokkene A] en [betrokkene B],

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 28 april 2022 in zaak nr. 21/4779 in het geding tussen:

[betrokkenen]

en

het COa.

Procesverloop

Bij besluit van 6 augustus 2021 heeft het COa de hoogte van de eigen bijdrage van betrokkenen in de kosten van de opvang vastgesteld op € 11.606,67.

Bij uitspraak van 28 april 2022 heeft de rechtbank het daartegen door betrokkenen ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.

Tegen deze uitspraak heeft het COa hoger beroep ingesteld.

Betrokkenen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.

Het COa heeft een zienswijze naar voren gebracht.

Het COa en betrokkenen hebben nadere stukken ingediend.

Het COa heeft op verzoek van de Afdeling nadere schriftelijke inlichtingen gegeven. Betrokkenen hebben daarop gereageerd.

De Afdeling heeft deze zaak, gelijktijdig met zaken nrs. 202107338/1/V1, 202300124/1/V1 en 202302916/1/V1, op een zitting behandeld op 28 maart 2025. Betrokkenen, vertegenwoordigd door mr. J.J. Eizenga, advocaat in Amerongen, en het COa, vertegenwoordigd door mr. J.V. de Kort, advocaat in Den Haag, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.       Het COa biedt opvangvoorzieningen voor asielzoekers en verlangt een eigen bijdrage in de kosten daarvan als zij vermogen en/of inkomen hebben. Zij kunnen bijvoorbeeld vermogen hebben als zij een dwangsom van de IND hebben ontvangen, omdat de asielprocedure te lang heeft geduurd.

1.1.    Het COa is op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wet COa belast met de materiële en immateriële opvang van asielzoekers. Met de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (hierna: de Rva 2005) en de Regeling eigen bijdrage asielzoekers met inkomen en vermogen 2008 (hierna: de Reba 2008) heeft de regelgever invulling gegeven aan die bepaling. Uit artikel 20 van de Rva 2005 volgt dat, als een asielzoeker beschikt over een vermogen groter dan de vermogensgrens die volgt uit artikel 34 van de Participatiewet, de asielzoeker een vergoeding in de kosten van de opvang in de vorm van een eigen bijdrage aan het COa is verschuldigd en dat het COa deze vergoeding ook naderhand kan terugvorderen, als blijkt dat de asielzoeker tijdens het verblijf in de opvang over vermogen beschikte. In de artikelen 2 en 3 van de Reba 2008 is bepaald wat de economische waarde is van de feitelijk geboden verstrekkingen die het COa gebruikt voor de berekening van de eigen bijdrage. In artikel 7 van de Reba 2008 is bepaald wat wel en niet onder vermogen wordt verstaan. Zo is in artikel 7, tweede lid, aanhef en onder e, van de Reba 2008 bepaald dat vergoedingen voor immateriële schade niet als vermogen in aanmerking worden genomen.

1.2.    Het COa heeft de werkwijze hoe het een eigen bijdrage berekent en vaststelt verder uitgewerkt in een document ‘Beleidskader Werk en Inkomen’ en een document ‘Werkinstructie uitvoeren Reba bij vermogen’. Deze documenten heeft het COa bij de nadere schriftelijke inlichtingen overgelegd aan de Afdeling.

1.3.    Deze uitspraak gaat over de vraag of het COa op grond van de Rva 2005 en de Reba 2008 voor vreemdelingen een eigen bijdrage mag vaststellen in de kosten van opvang wegens het hebben van vermogen boven de vermogensgrens, als deze vreemdelingen alleen over dit vermogen beschikken, omdat de IND aan hen een dwangsom heeft betaald. De Afdeling is van oordeel dat het COa deze eigen bijdrage ook dan mag vaststellen en legt dat in deze uitspraak uit.

1.4.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Het besluit

2.       Het COa krijgt op basis van het ‘Convenant ten behoeve van het uitvoeren van art. 20 Rva 2005 en de Reba 2008 door het COa’ van de IND informatie over dwangsommen die de IND heeft uitbetaald aan vreemdelingen. Uit de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2026:139, onder 5.2 tot en met 5.2.2, volgt dat de IND en het COa deze gegevens mogen verwerken. Aan de hand van deze informatie onderzoekt het COa of een vreemdeling vermogen boven de vermogensgrens heeft. Als dat zo is, maakt het COa een berekening en stelt het daarna bij besluit een bedrag vast dat volgens het COa betaald moet worden als eigen bijdrage in de kosten van de opvang. Het COa past bij deze berekening een zogenoemde interingsnorm toe van 1,5 die doorgaans ook bij bijstandsgerechtigden wordt toegepast. Volgens het COa is de gedachte daarachter dat een vreemdeling zuinig met het verkregen eigen vermogen moet omgaan en niet snel weer op verstrekkingen moet zijn aangewezen.

2.1.    Bij het besluit van 6 augustus 2021 heeft het COa de hoogte van de eigen bijdrage van betrokkenen in de kosten van de opvang vastgesteld op € 11.606,67, omdat zij volgens het COa een vermogen groter dan de vermogensgrens hebben nadat de IND € 30.000,00 aan dwangsommen aan hen heeft uitbetaald. Bij het besluit heeft het COa een berekening meegestuurd. Die berekening vermeldt dat op 9 april 2021 het vermogen van betrokkenen is vastgesteld op € 30.000,00 en het vrijgesteld vermogen op € 12.590,00, zodat een bedrag van € 17.410,00 overblijft. De kosten van de verstrekkingen bedragen in totaal € 1.119,95 per maand, waarvan € 741,08 aan weekgelden en € 378,88 aan woonlasten. Het bedrag van € 17.410,00 heeft het COa gedeeld door € 1.679,93 (het totaalbedrag van de verstrekkingen vermenigvuldigd met de factor 1,5 van de interingsnorm). De uitkomst daarvan geeft het aantal maanden waarvoor betrokkenen met inachtneming van de interingsnorm de kosten van de opvang kunnen dragen, totdat hun eigen vermogen is teruggelopen tot het vrijgestelde bedrag van € 12.590,00, in dit geval afgerond 10,36 maanden. Dat aantal maanden heeft het COa vervolgens vermenigvuldigd met het maandelijkse totaalbedrag van de verstrekkingen van € 1.119,95. De uitkomst daarvan is € 11.606,67, het bedrag dat betrokkenen volgens het COa aan eigen bijdrage in de kosten van de opvang moeten betalen.

Ontvankelijkheid van het beroep

3.       Betrokkenen hebben tegen het besluit rechtstreeks beroep ingesteld. Zij hebben daarmee gevolg gegeven aan de rechtsmiddelenclausule onder dat besluit, die vermeldt dat tegen het besluit beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank. In het kader van de door haar ambtshalve uit te voeren beoordelingen, ziet de Afdeling zich geconfronteerd met de vraag of tegen een besluit waarin het COa een eigen bijdrage vaststelt in de kosten van de opvang inderdaad rechtstreeks beroep openstaat en de rechtbank dus terecht dat beroep ontvankelijk heeft verklaard. Om die reden is op de zitting aan partijen de vraag voorgelegd of het vaststellen van een eigen bijdrage gezien moet worden als het onthouden dan wel beëindigen van verstrekkingen in de zin van artikel 5, eerste lid, van de Wet COa. Het COa heeft zich op het standpunt gesteld dat het vaststellen van een eigen bijdrage te maken heeft met het onthouden of beëindigen van verstrekkingen en dat daarom rechtstreeks beroep openstaat.

3.1.    Uit artikel 5 van de Wet COa volgt dat de afdelingen 1, 3 en 4 van hoofdstuk 7 van de Vw 2000 van toepassing zijn op besluiten in het kader van het onthouden of beëindigen van verstrekkingen bij of krachtens de wet COa. Uit artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder g, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in samenhang met bijlage 1 ‘Regeling rechtstreeks beroep’, volgt dat tegen besluiten genomen op grond van afdeling 3 van hoofdstuk 7 van de Vw 2000, rechtstreeks beroep openstaat.

Het COa heeft op de zitting toegelicht dat het de verstrekkingen niet beëindigt wanneer iemand vermogen heeft boven de vermogensgrens, maar in plaats daarvan een eigen bijdrage in de kosten van de opvang verlangt. Het COa heeft de verstrekkingen van betrokkenen dus niet beëindigd, nadat zij vermogen boven de vermogensgrens hadden verkregen. De Afdeling is daarom van oordeel dat het vaststellen van een eigen bijdrage in de kosten van de opvang niet gelijk staat aan het, al dan niet gedeeltelijk, onthouden of beëindigen van de verstrekkingen. Dat betekent dat tegen een besluit over de vaststelling van de hoogte van de eigen bijdrage in de kosten van de opvang bezwaar openstaat. De rechtbank had daarom het door betrokkenen ingestelde beroep niet-ontvankelijk moeten verklaren, het beroepschrift moeten aanmerken als een bezwaarschrift en dat op grond van artikel 6:15, eerste lid, van de Awb, ter behandeling moeten doorsturen naar het COa.

3.2.    Dat de procedurele gang van zaken niet in lijn is met artikel 7:1a, eerste lid, van de Awb, leidt in dit geval niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:302, onder 3.2, heeft overwogen, kan alleen de indiener van het bezwaarschrift het bestuursorgaan verzoeken om in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter. Dat hebben betrokkenen weliswaar niet gedaan, maar partijen zijn tijdens de zitting bij de Afdeling alsnog akkoord gegaan met het overslaan van de bezwaarprocedure. De Afdeling vindt daarbij ook van belang dat betrokkenen zelf niet hebben geklaagd over het feit dat de bezwaarprocedure is overgeslagen. Dat in aanmerking genomen, en gelet op het belang dat betrokkenen hebben bij het verkrijgen van uitsluitsel over de uitkomst van hun procedure, welk belang niet is gediend bij een herstart in de bezwaarfase, zal de Afdeling zich inhoudelijk buigen over het hogerberoepschrift.

Uitspraak van de rechtbank

4.       De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, omdat het COa het besluit niet zorgvuldig heeft voorbereid en niet deugdelijk heeft gemotiveerd, omdat het bij aanvang van de verstrekkingen geen volledige inventarisatie heeft gemaakt van het vermogen en eventuele schulden van betrokkenen. Tegen dat oordeel zijn partijen in hoger beroep niet opgekomen.

De rechtbank heeft vervolgens beoordeeld of aanleiding bestond om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. In dat kader heeft zij overwogen dat een dwangsom als vermogen moet worden aangemerkt, omdat een dwangsom uitsluitend als doel heeft om het bestuursorgaan te prikkelen tijdig een besluit te nemen en daarom geen schadevergoeding is en niet kan worden gelijkgesteld met een schadevergoeding. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat, hoewel in zijn algemeenheid mag worden verwacht dat een vreemdeling met een bepaald inkomen of vermogen een bijdrage levert aan de kosten van de opvang, toepassing van deze regels in het geval van betrokkenen in strijd is met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat de berekening van die kosten niet zorgvuldig is geweest en het COa die berekening niet deugdelijk heeft gemotiveerd, omdat het voor betrokkenen een eigen bijdrage in de kosten heeft vastgesteld voor maanden waarin zij van de opvang nog geen gebruik hebben gemaakt. De rechtbank heeft daarom overwogen dat geen aanleiding bestond om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Tegen verschillende overwegingen van de rechtbank in dat kader hebben partijen hun hoger beroepen gericht.

Incidenteel hoger beroep betrokkenen

Immateriële schadevergoeding

5.       De eerste grief richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat een verbeurde dwangsom niet is aan te merken als immateriële schadevergoeding en daarom niet valt onder de uitzondering van artikel 7, tweede lid, aanhef en onder e, van de Reba 2008. De rechtbank heeft volgens betrokkenen ten onrechte overwogen dat de verbeurde dwangsom als vermogen moet worden aangemerkt, omdat een dwangsom uitsluitend als doel heeft om het bestuursorgaan te prikkelen tijdig een besluit te nemen en dat die daarom geen schadevergoeding is en daarmee ook niet kan worden gelijkgesteld. Betrokkenen betogen dat uit de woorden ‘financiële compensatie’ uit de uitspraak van de Afdeling van 17 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3027, onder 3, afgeleid kan worden dat het hier om een immateriële schadevergoeding gaat. Ook betogen zij dat de dwangsommen de immateriële schade door de lange wachttijden in het asielsysteem moeten vergoeden.

5.1.    Het betoog van betrokkenen slaagt niet. De dwangsom is een financiële prikkel voor het bestuursorgaan om te komen tot snellere besluitvorming. De dwangsom is dus niet bedoeld als een sanctie voor de minister voor het overschrijden van de beslistermijn en ook niet als vorm van genoegdoening voor degene die te lang op een besluit wacht. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1301, onder 19.13. Een toegekende dwangsom staat ook niet in de weg aan een verzoek om vergoeding voor geleden materiële en/of immateriële schade als gevolg van trage besluitvorming door het bestuursorgaan. Dat uit de woorden ‘financiële compensatie’ in de uitspraak van de Afdeling van 17 december 2020 afgeleid moet worden dat het om een immateriële schadevergoeding gaat, volgt de Afdeling daarom niet. Dat heeft de rechtbank terecht overwogen. De grief slaagt niet.

Interingsnorm

6.       In hun tweede grief betogen betrokkenen dat toepassing van de interingsnorm bij de berekening van de eigen bijdrage voor opvang door het COa onevenredig zwaar is in vergelijking met toepassing van deze norm op grond van de Participatiewet. Volgens betrokkenen zijn uitkeringen op basis van de Participatiewet en verstrekkingen op basis van de Rva 2005 niet met elkaar te vergelijken. Bovendien krijgt een bijstandsgerechtigde ook huurtoeslag en leeft hij niet in de opvang, maar in een normale woonruimte. De rechtbank heeft volgens betrokkenen ten onrechte niet de vaste gedragslijn van het COa om de interingsnorm toe te passen bij de berekening van een eigen bijdrage, onredelijk geacht.

6.1.    Het COa voert aan dat het bij de berekening van de eigen bijdrage een interingsnorm van 1,5 toepast die doorgaans in het kader van de Participatiewet ook wordt toegepast als bijstandsgerechtigden moeten interen op hun eigen vermogen om in aanmerking te komen voor een bijstandsuitkering. Het uitgangspunt is daarbij dat een bijstandsgerechtigde met eigen vermogen per maand 1,5 maal het bedrag dat hij normaal als uitkering ontvangt, mag opmaken. Volgens het COa is de gedachte daarachter dat een bijstandsgerechtigde enerzijds meer ruimte krijgt om zijn middelen te besteden, maar anderzijds zuinig met verkregen eigen vermogen moet omgaan, zodat hij niet te snel weer op een bijstandsuitkering is aangewezen. Op de zitting heeft het COa nader toegelicht dat het niet heeft bedoeld om de levensstandaard van vreemdelingen die in de opvang verblijven gelijk te trekken met die van bijstandsgerechtigden, maar dat het inspiratie heeft gehaald uit de Participatiewet en hoe in het kader van deze wet de interingsnorm van 1,5 wordt toegepast. Volgens het COa is dat een keuze geweest en geen verplichting. Bovendien is het in het voordeel van vreemdelingen, omdat zij zodoende tijdelijk per maand meer mogen interen op het vermogen dan zonder de interingsnorm en zo dus sneller weer verstrekkingen krijgen.

6.2.    Het betoog van betrokkenen slaagt niet. Voor dit oordeel is het volgende redengevend.

6.2.1. Artikel 17, tweede lid, van de Opvangrichtlijn bepaalt dat de lidstaten ervoor zorgen dat de materiële opvangvoorzieningen voor verzoekers een levensstandaard bieden die hun bestaansmiddelen garandeert en hun fysieke en geestelijke gezondheid beschermt. Het vijfde lid van dit artikel bepaalt dat lidstaten verzoekers, bij het verstrekken van materiële opvangvoorzieningen in de vorm van uitkeringen, minder gunstig kunnen behandelen dan eigen onderdanen. Dit geldt met name als de materiële steun gedeeltelijk in natura wordt verstrekt of als die niveaus, die gelden voor onderdanen, een hogere levensstandaard beogen dan die welke deze richtlijn voor verzoekers voorschrijft. Hieruit volgt dat vreemdelingen de verstrekkingen die zij op basis van de Rva 2005 krijgen niet een op een kunnen vergelijken met aanspraken die rechthebbenden ontvangen op grond van de Participatiewet. Het brengt dus ook niet mee dat zij alleen al daarom een groter deel van hun vermogen zouden mogen behouden.

6.2.2. Uit artikel 17, derde lid, van de Opvangrichtlijn volgt verder dat de lidstaten de toekenning van alle of bepaalde materiële opvangvoorzieningen en gezondheidszorg afhankelijk kunnen stellen van het vereiste dat verzoekers niet beschikken over de nodige middelen voor een levensstandaard die voldoende is om hun gezondheid te verzekeren, noch over de nodige bestaansmiddelen. Uit het vierde lid van dat artikel volgt dat lidstaten, als verzoekers over voldoende middelen beschikken, een bijdrage mogen verlangen voor het totaal of een deel van de kosten van de door de Opvangrichtlijn geboden materiële opvangvoorzieningen en gezondheidszorg. Als vast komt te staan dat een verzoeker over voldoende middelen beschikte om in die basisbehoeften te voorzien toen de materiële opvangvoorzieningen werden verstrekt, mogen de lidstaten hem dus in beginsel ook vragen deze voorzieningen geheel te vergoeden. In de Opvangrichtlijn is verder niet geregeld hoe de lidstaten gebruik kunnen maken van deze bevoegdheid, zodat de verdere invulling hiervan aan de lidstaten is.

6.2.3. De regelgever heeft deze bevoegdheid geïmplementeerd in artikel 20 van de Rva 2005. Uit de toelichting op artikel 20 van de Rva 2005 (Stb. 2005, 24, p. 16) volgt dat de druk die de kosten van opvang legt op de collectieve middelen rechtvaardigt dat alleen opvang wordt geboden als en voor zover betrokkenen niet in het eigen bestaan kunnen voorzien. Uit wat hiervoor is overwogen, volgt ook dat het COa vrij is om zelf invulling te geven aan zijn bevoegdheid om een vergoeding voor de kosten van opvang te vragen aan een vreemdeling die over voldoende middelen beschikt. Niet valt in te zien waarom het COa niet een interingsnorm van 1,5 zou mogen toepassen. Te meer, omdat toepassing van een interingsnorm van 1,5 voor betrokkenen voordeliger uitpakt dan wanneer het COa geen interingsnorm zou toepassen. Betrokkenen hoeven daardoor namelijk niet hun gehele vermogen boven de vermogensgrens af te staan, maar mogen een deel van het vermogen houden en aanwenden voor eigen gebruik. De rechtbank heeft daarom terecht geen aanleiding gezien om de vaste gedragslijn van het COa waarin het de interingsnorm toepast bij de berekening van een eigen bijdrage, onredelijk te achten.

6.3.    Het incidenteel hoger beroep van betrokkenen is ongegrond.

Hoger beroep COa

Op voorhand vaststellen van de eigen bijdrage

7.       De eerste grief richt het COa tegen het oordeel van de rechtbank dat de berekening van de eigen bijdrage niet zorgvuldig is geweest en het de berekening niet deugdelijk heeft gemotiveerd, omdat ten tijde van het besluit van 6 augustus 2021 betrokkenen van de 10,36 in rekening gebrachte maanden opvang pas vier maanden gebruik hadden gemaakt. Het COa betoogt dat het werkproces ingrijpend zal moeten wijzigen, als het niet op voorhand de eigen bijdrage mag vaststellen voor de maanden waarin een vreemdeling nog geen opvang heeft genoten. Daarnaast zal de wijziging tot ongewenste effecten leiden voor de desbetreffende vreemdelingen. De vaststelling van de volledige eigen bijdrage in één keer maakt het voor vreemdelingen volgens het COa duidelijk met welk bedrag zij rekening moeten houden en voorkomt dat zij het vermogen uitgeven en achteraf geconfronteerd worden met terugbetalingsregelingen. Ook betoogt het COa dat artikel 20, tweede lid, van de Rva 2005 ruimte biedt voor een werkwijze waarbij op voorhand de volledige eigen bijdrage wordt vastgesteld en in beginsel moet worden betaald. In het geval een vreemdeling een kortere periode in de opvang verblijft dan waarvoor hij een eigen bijdrage vooruit heeft betaald, dan betaalt het COa het teveel betaalde bedrag terug aan die vreemdeling. Het COa biedt verder ook de mogelijkheid voor het treffen van een betalingsregeling. Ook op de zitting heeft het COa benadrukt dat vreemdelingen de keuze hebben om het volledige bedrag ineens te voldoen of om per maand te betalen.

7.1.    In artikel 20, tweede lid, van de Rva 2005, is bepaald dat, als een vreemdeling die verblijft in een opvangvoorziening beschikt over een vermogen groter dan de vermogensgrens, deze vreemdeling een vergoeding verschuldigd is in de kosten van de opvang. De tegemoetkoming bedraagt per maand ten hoogste de economische waarde van de aan een vreemdeling feitelijk geboden verstrekkingen.

Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, hadden betrokkenen ten tijde van het besluit van 6 augustus 2021 pas vier maanden na het ontstaan van vermogen groter dan de vermogensgrens opvang genoten en was het nog niet zeker of zij de overige al in rekening gebrachte maanden ook in de opvang zouden verblijven. Maar het COa heeft op de zitting nader toegelicht dat vreemdelingen een keuze hebben om het volledige bedrag ineens te voldoen of per maand te betalen. Vreemdelingen hoeven het bedrag dus niet op voorhand en ineens te betalen. Vreemdelingen behouden daarmee het recht om een bedrag per maand te betalen totdat het totaal vastgestelde bedrag van de eigen bijdrage is voldaan, dan wel dat zij niet langer gebruik maken van de materiële opvangvoorzieningen, om op die manier te voorkomen dat zij betalen voor opvang die zij nog niet hebben genoten of zullen genieten.

7.2.    In de beroepsprocedure heeft het COa de nadruk gelegd op de correctie die het COa aanbrengt, als een vreemdeling de opvang eerder verlaat, en het recht op teruggave van de vooruit betaalde eigen bijdrage voor de periode waarin een vreemdeling geen opvang meer heeft genoten. Maar op de zitting heeft het COa toegelicht dat vreemdelingen een keuze hebben om het bedrag per maand te betalen in plaats van op voorhand en ineens. Tegen die achtergrond is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het COa de berekening niet zorgvuldig heeft gemaakt, omdat het vreemdelingen de eigen bijdrage vooruit laat betalen. De grief slaagt.

7.3.    De Afdeling gaat ervan uit dat het COa deze toelichting in een besluit tot vaststelling van een eigen bijdrage opneemt, zodat voor vreemdelingen duidelijk is dat zij die keuze hebben. Zo staat in het besluit van 6 augustus 2021 dat betrokkenen op tijd moeten betalen om invorderingsmaatregelen en incassokosten te voorkomen, maar het ligt voor de hand dat het COa in het besluit al wijst op de mogelijkheid van het treffen van een betalingsregeling per maand.

Het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel

8.       De tweede grief richt het COa tegen het oordeel van de rechtbank dat, hoewel het COa in zijn algemeenheid mag verwachten dat iemand met een bepaald inkomen of vermogen een bijdrage levert aan de kosten van de opvang, toepassing van deze regels in het geval van betrokkenen niet evenwichtig is. De rechtbank heeft daarbij volgens het COa ten onrechte betrokken dat aan de IND tweemaal een dwangsom is opgelegd vanwege het niet tijdig nemen van een besluit op de asielaanvragen van betrokkenen, maar desondanks pas ruimschoots na de termijn van 21 maanden die uit artikel 31, vijfde lid, van de Procedurerichtlijn volgt, een besluit op deze asielaanvragen heeft genomen, daardoor een dwangsom van € 30.000,00 aan hen heeft moeten betalen en dat betrokkenen al die tijd met hun minderjarige dochter in de beperkte omgeving van de opvang verbleven. Het COa betoogt dat betrokkenen door de vermogensgrens de ontvangen dwangsom al deels naar eigen inzicht kunnen aanwenden voor andere uitgaven. Ook is volgens het COa niet relevant dat betrokkenen de dwangsom specifiek van de IND hebben ontvangen. Tijdens de zitting heeft het COa verder toegelicht dat het per individu kijkt of er omstandigheden zijn waardoor het niet evenwichtig is om een eigen bijdrage te verlangen. Het COa heeft als voorbeeld genoemd dat een vreemdeling aantoonbaar financiële verplichtingen heeft in het buitenland, omdat een familielid een medische behandeling moet ondergaan.

8.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel van toepassing is, omdat het COa het Unierecht ten uitvoer heeft gebracht. De rechtbank wijst terecht op de transponeringstabel waaruit volgt dat artikel 20 van de Rva 2005 een implementatie is van artikel 17 van de Opvangrichtlijn. De rechtbank heeft vervolgens getoetst of de vaststellingsregels van het COa voor een eigen bijdrage in de kosten van de opvang geschikt en noodzakelijk zijn om het daarmee beoogde doel te bereiken en of de uitwerking daarvan in dit geval evenwichtig is. Dat de vaststellingsregels van het COa geschikt en noodzakelijk zijn om het beoogde doel te bereiken, staat tussen partijen niet ter discussie. Het gaat dus alleen om de vraag of het besluit van het COa evenwichtig is.

8.2.    Zoals de Afdeling onder 6.2.3 van deze uitspraak heeft overwogen volgt uit de toelichting op artikel 20 van de Rva 2005 dat de druk die de kosten van opvang legt op de collectieve middelen rechtvaardigt dat alleen opvang wordt geboden als en voor zover betrokkenen niet in hun eigen bestaan kunnen voorzien. Het COa heeft op de zitting toegelicht dat het de verstrekkingen niet beëindigt wanneer iemand vermogen heeft boven de vermogensgrens, maar in plaats daarvan een eigen bijdrage in de kosten van de opvang verlangt. De Afdeling beoordeelt of de door betrokkenen aangevoerde omstandigheden maken dat de gevolgen van de vaststelling van de eigen bijdrage niet evenwichtig zijn in verhouding tot het doel van het COa om alleen kosteloze opvang te bieden aan vreemdelingen die niet in hun eigen bestaan kunnen voorzien.

8.3.    Betrokkenen hebben aangevoerd dat zij met hun kind lang in de opvang hebben moeten verblijven, omdat de minister de beslistermijn ruimschoots heeft overschreden. Ook wijzen zij op de in het door hen overgelegde rapport van VluchtelingenWerk Nederland genoemde slechte opvangomstandigheden, op de omstandigheid dat zij vijf keer zijn overgeplaatst waarbij hun dochter steeds afscheid moest nemen van haar vrienden en dat hun dochter een incident met ontucht heeft meegemaakt in de opvang. Tot slot wijzen zij op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 18 april 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:726.

8.4.    Het betoog van het COa slaagt. Het COa betoogt terecht dat het niet relevant is van wie een vreemdeling vermogen als bedoeld in artikel 7 van de Reba 2008 heeft verkregen. De rechtbank heeft bij de toetsing van het besluit aan het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel ten onrechte van belang geacht dat betrokkenen hun vermogen hebben verkregen uit door de IND verbeurde dwangsommen. Dat de IND net als het COa betrokken is bij de vreemdelingenketen, betekent niet dat een fout van de IND eerder in deze keten, zoals hier het niet tijdig nemen van een besluit, later in die keten meebrengt dat het daardoor verkregen vermogen niet vatbaar is voor het in rekening brengen van een eigen bijdrage in de kosten die het COa voor opvang maakt en dat daarom de toepassing van de vaststellingsregels niet evenwichtig is.

8.4.1. Ook de overige door betrokkenen aangevoerde omstandigheden maken niet dat de vaststelling van een eigen bijdrage in de kosten van de opvang gevolgen hebben die niet evenwichtig zijn in verhouding tot het doel. De Afdeling vindt allereerst van belang dat het COa feitelijk kosten heeft gemaakt voor de daadwerkelijke opvang van betrokkenen en het uitgangspunt is dat het COa alleen geen eigen bijdrage verlangt als vreemdelingen niet beschikken over voldoende middelen om zelf in de noodzakelijke kosten van hun bestaan te voorzien. Het uitgangspunt is dus dat het COa voor deze gemaakte kosten een eigen bijdrage vaststelt bij een vermogen boven de vermogensgrens. Het hanteren van die vermogensgrens maakt dat betrokkenen een aanzienlijk deel van de ontvangen dwangsom kunnen aanwenden voor eigen gebruik, zonder enige verplichting richting het COa. Het hanteren van de interingsnorm over het vermogen boven de vermogensgrens geeft betrokkenen daartoe nog meer ruimte. Betrokkenen kunnen de ontvangen dwangsom dus al deels naar eigen inzicht aanwenden voor andere uitgaven.

De omstandigheid dat betrokkenen al die tijd in de opvang hebben verbleven waarbij zij vaak werden overgeplaatst of, zoals zij tijdens de zitting hebben toegelicht, wat zij daar hebben meegemaakt, maakt niet dat het besluit niet evenwichtig is. Hoewel de Afdeling begrijpt dat het lange verblijf in de opvang, waarbij betrokkenen regelmatig hebben moeten verhuizen, en wat zij tijdens dat verblijf hebben meegemaakt, veel van betrokkenen hebben gevergd, maakt dit nog niet dat het COa van betrokkenen geen eigen bijdrage in de kosten van de opvang mag verlangen. Deze omstandigheden zijn namelijk geen gevolgen van het besluit tot vaststelling van de eigen bijdrage in de kosten van de opvang. Hetzelfde geldt voor de in het rapport van VluchtelingenWerk Nederland aangehaalde slechte opvangomstandigheden.

8.4.2. Uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 18 april 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:726, volgt evenmin dat het besluit niet evenwichtig is. Deze uitspraak gaat over dwingendrechtelijke herzienings- en terugvorderingsbepalingen in de verschillende socialezekerheidswetten, met daarbij de bevoegdheid om geheel of gedeeltelijk van herziening of terugvordering af te zien in geval van dringende redenen. De Centrale Raad van Beroep heeft in die uitspraak geoordeeld dat ook rekening moet worden gehouden met de oorzaak van de terugvordering, bijvoorbeeld in het geval dat bij trage besluitvorming de terugvordering over een nodeloos lange periode plaatsvindt. Die situatie laat zich niet goed vergelijken met de situatie van betrokkenen waarin zij beschikken over vermogen en vanaf dat moment een eigen bijdrage in de kosten van de opvang moeten betalen aan het COa, omdat zij vermogen groter dan de vermogensgrens hebben. Anders dan in de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep kan het COa geen verwijt worden gemaakt van het traag nemen van een besluit. Het COa heeft pas op 15 juni 2021 een melding ontvangen van de door de IND aan betrokkenen uitbetaalde dwangsom van € 30.000,00. Het COa heeft op 6 augustus 2021 het besluit tot vaststelling van de eigen bijdrage in de kosten van de opvang genomen. Het betoog van betrokkenen dat het COa vaak laat overgaat tot vaststelling van de eigen bijdrage, slaagt daarom niet.

8.5.    De rechtbank heeft, gelet op wat onder 8.2 tot en met 8.4.2 is overwogen, ten onrechte geoordeeld dat het besluit door de omstandigheid dat de IND te laat een besluit heeft genomen, daardoor een dwangsom van € 30.000,00 heeft moeten betalen en betrokkenen al die tijd in de beperkte omgeving van de opvang verbleven, ook in samenhang bezien, in strijd is met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. De grief slaagt.

Conclusie

9.       Het hoger beroep is gegrond en het incidenteel hoger beroep is ongegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover zij heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van 6 augustus 2021 niet in stand kunnen blijven. De Afdeling bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand blijven. Het COa hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Redelijke termijn

10.     In beginsel is de bestuursrechter niet gehouden te toetsen of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden wanneer in hoger beroep niet over de duur van de procedure wordt geklaagd. In dit geval is dit anders, omdat de Afdeling constateert dat de redelijke termijn in hoger beroep is overschreden na de periode van zes weken voor het doen van een uitspraak. Daarom beoordeelt de Afdeling ambtshalve of de redelijke termijn is overschreden en beoordeelt zij ambtshalve of een vergoeding van immateriële schade moet worden toegekend.

10.1.  De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit twee rechtelijke instanties bestaat zonder voorafgaande bezwaarprocedure, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt twee jaar gerekend voor iedere rechtelijke fase. De termijn begint op het moment van ontvangst van het beroepschrift door de rechtbank.

10.2.  De rechtbank heeft het beroepschrift van betrokkenen ontvangen op 11 augustus 2021. De redelijke termijn is in deze procedure dus met vijf maanden overschreden. Deze overschrijding moet aan de Afdeling worden toegerekend.

10.3.  De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 500,00.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep gegrond;

II.       verklaart het incidenteel hoger beroep ongegrond;

III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 28 april 2022 in zaak nr. 21/4779, voor zover zij de rechtsgevolgen van het besluit van 6 augustus 2021 niet in stand heeft gelaten;

IV.     bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;

V.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) om aan betrokkenen te betalen een vergoeding voor immateriële schade van € 500,00.

Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.

w.g. Van Breda

voorzitter

w.g. Verbeek

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2026

574-1078

BIJLAGE

Richtlijn 2013/33/EU (Opvangrichtlijn)

Artikel 17

[…]

2. De lidstaten zorgen ervoor dat de materiële opvangvoorzieningen voor verzoekers een levensstandaard bieden die hun bestaansmiddelen garandeert en hun fysieke en geestelijke gezondheid beschermt.

3. De lidstaten kunnen de toekenning van alle of bepaalde materiële opvangvoorzieningen en gezondheidszorg afhankelijk stellen van de voorwaarde dat de verzoekers niet beschikken over de nodige middelen voor een levensstandaard die voldoende is om hun gezondheid te verzekeren, noch over de nodige bestaansmiddelen.

4. Overeenkomstig lid 3 kunnen de lidstaten van de verzoekers, indien zij over voldoende middelen beschikken, bijvoorbeeld wanneer zij gedurende een redelijke tijd gewerkt hebben, een bijdrage verlangen voor het totaal of een deel van de kosten van de door deze richtlijn geboden materiële opvangvoorzieningen en gezondheidszorg. Indien komt vast te staan dat een verzoeker over voldoende middelen beschikte om in die basisbehoeften te voorzien toen de materiële opvangvoorzieningen werden verstrekt, mogen de lidstaten hem vragen deze voorzieningen te vergoeden.

5. Wanneer de lidstaten materiële opvangvoorzieningen verstrekken in de vorm van uitkeringen of tegoedbonnen, wordt de hoogte daarvan vastgesteld op basis van de niveaus die door de betrokken lidstaat krachtens het recht of krachtens de praktijk zijn vastgesteld om nationale onderdanen een fatsoenlijke levensstandaard te bieden. De lidstaten kunnen verzoekers in dit opzicht minder gunstig behandelen dan eigen onderdanen met name indien de materiële steun gedeeltelijk in natura wordt verstrekt of indien die niveaus, die gelden voor onderdanen, een hogere levensstandaard beogen dan die welke deze richtlijn voor verzoekers voorschrijft.

Vreemdelingenwet 2000

Artikel 107

1. Er is een vreemdelingenadministratie, die wordt beheerd door Onze Minister. De vreemdelingenadministratie bevat:

[…]

c) andere gegevens, waaronder persoonsgegevens, die van belang zijn voor de uitvoering van deze wet en de Rijkswet op het Nederlanderschap;

[…]

2. De vreemdelingenadministratie heeft tot doel de verwerking van:

[…]

b) de in het eerste lid, onder b en c, bedoelde gegevens, voor zover dat noodzakelijk is voor:

[…]

2) de uitvoering van deze wet, de Rijkswet op het Nederlanderschap en andere, bij regeling van Onze Minister aan te wijzen wettelijke voorschriften;

4. Uit de vreemdelingenadministratie worden, met uitzondering van gezichtsopnames en de vingerafdrukken, bedoeld in het eerste lid, aan bestuursorganen die gegevens en inlichtingen verstrekt, die zij behoeven voor de uitvoering van hun taak, waaronder in ieder geval gegevens omtrent de verblijfsrechtelijke positie van de vreemdeling en, indien het een gecombineerde vergunning betreft, de gegevens op basis waarvan kan worden beoordeeld of is voldaan aan de Wet arbeid vreemdelingen.

Voorschrift Vreemdelingen 2000

Artikel 7.1e

Als wettelijke voorschriften, bedoeld in artikel 107, tweede lid, onder b, van de wet, zijn aangewezen:

[…]

de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers;

[…]

Wet Centraal Orgaan Opvang asielzoekers

Artikel 3

1. Het COA is belast met:

a) de materiële en immateriële opvang van asielzoekers;

[…]

3. Bij regeling van Onze Minister kunnen regels worden gesteld met betrekking tot verstrekkingen aan asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen als bedoeld in het tweede lid.

[…]

Artikel 5

1. In afwijking van artikel 72, derde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 zijn de afdelingen 1, 3 en 4 van hoofdstuk 7 van de Vreemdelingenwet 2000 van toepassing op besluiten in het kader van het onthouden dan wel de beëindiging van verstrekkingen bij of krachtens deze wet.

[…]

Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005

Artikel 20

1. De asielzoeker is verplicht onverwijld uit eigen beweging, of op verzoek van het COA, mededeling te doen van alle feiten of omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op verstrekkingen, het geldend maken van het recht op verstrekkingen, de duur van verstrekkingen of de hoogte van de toelagen die aan hem worden betaald. Indien deze feiten of omstandigheden betrekking hebben op een kind dan wordt de mededeling gedaan door de asielzoeker te wiens laste het kind komt en in het geval dit meer dan één asielzoeker betreft, door één van die asielzoekers.

2. Indien een asielzoeker of vergunninghouder die verblijft in een opvangvoorziening, daaronder begrepen de handhavings- en toezichtlocatie, dan wel de vergunninghouder bedoeld in artikel 3, derde lid, onderdeel c, beschikt over een vermogen groter dan de vermogensgrens, bedoeld in artikel 34 van de Participatiewet of inkomsten heeft, anders dan kinderbijslag op grond van de Algemene Kinderbijslagwet of deze regeling, is die asielzoeker of vergunninghouder aan het COA een vergoeding verschuldigd in de kosten van zijn opvang alsmede van de opvang van zijn gezinsleden. De tegemoetkoming bedraagt per maand ten hoogste de economische waarde van de aan een asielzoeker of vergunninghouder feitelijk geboden verstrekkingen, met dien verstande dat de vergoeding niet meer bedraagt dan het bedrag van het in de eerste volzin bedoelde vermogen of de in de eerste volzin bedoelde inkomsten.

3. Indien na zijn verblijf in een opvangvoorziening of de handhavings- en toezichtlocatie blijkt dat een vreemdeling tijdens dit verblijf beschikte over een vermogen of inkomsten, bedoeld in het tweede lid, kan het COA de kosten van de opvang van deze vreemdeling alsmede de kosten van opvang van zijn gezinsleden van hem terugvorderen. De terug te vorderen kosten per maand zijn niet hoger dan de economische waarde van de aan de vreemdeling feitelijk geboden verstrekkingen, vermeerderd met de economische waarde van de aan ieder gezinslid feitelijk geboden verstrekkingen, met dien verstande dat het terug te vorderen bedrag niet meer bedraagt dan het bedrag van het in het tweede lid bedoelde vermogen of de in het tweede lid bedoelde inkomsten.

Regeling eigen bijdrage asielzoekers met inkomen en vermogen 2008

Artikel 2

Tot de aan de asielzoeker feitelijk geboden verstrekkingen, bedoeld in artikel 20, tweede lid, van de Rva 2005, worden gerekend:

a) de aan of ten behoeve van de asielzoeker en zijn gezinsleden verstrekte financiële toelage ten behoeve van voedsel, kleding en andere persoonlijke uitgaven en de in natura verstrekte maaltijden;

b) het onderdak in een opvangcentrum of de financiële toelage ten behoeve van de huisvesting buiten een opvangcentrum.

Artikel 3

De economische waarde per maand, bedoeld in artikel 20, tweede lid, van de Rva 2005, bedraagt:

a) van de verstrekkingen bedoeld in artikel 2, onderdeel a: de toelage bedoeld in artikel 14, tweede lid, van de Rva 2005, die aan of ten behoeve van de asielzoeker of vergunninghouder wordt of zou worden verstrekt voor het volledig zelf verzorgen van maaltijden, vermenigvuldigd met de factor 4,33;

b) van de verstrekkingen bedoeld in artikel 2, onderdeel b: € 50,00 voor een alleenstaande asielzoeker of vergunninghouder of eerste gezinslid, € 25,00, voor het tweede gezinslid en € 12,50 per volgend gezinslid, vermenigvuldigd met de factor 4,33, tot een maximum van € 433,00.

Artikel 7

[…]

2. Niet als vermogen wordt in aanmerking genomen:

[…]

e) vergoedingen voor immateriële schade voor zover dit, gelet op de aard en de hoogte van de uitkering, vanuit een oogpunt van het verlenen van verstrekkingen als bedoeld in artikel 9 van de Rva 2005, verantwoord is.