6.4.1 Publieke rapportages

Rapportages zijn voor de AFM een middel om de praktijk richtsnoeren te geven bij de invulling van de normen uit de Wta.1 Vanaf 1 september 2014 zijn er in het kader van het toezicht op accountantsorganisaties door de AFM zes rapporten gepubliceerd, één in het kader van het reguliere toezicht2, drie met de uitkomsten van thema-onderzoeken3 en één rapport met zowel bevindingen uit een regulier onderzoek als bevindingen uit een thema-onderzoek.4 Voorts heeft de AFM een verkenning naar kwetsbaarheden in de structuur van de accountancysector gepubliceerd.5 In de verkenning onderzoekt de AFM met behulp van de economische theorie van marktfalen de mogelijke oorzaken van achterblijvende kwaliteit van wettelijke controles die besloten liggen in de structuur van de sector of accountantsorganisaties. In deze paragraaf bespreek ik op hoofdlijnen de drie rapportages waarin het onderzoek naar de kwaliteit van accountantsorganisaties centraal staat. Naast de bevindingen van de AFM besteed ik daarbij ook aandacht aan de aanbevelingen van de AFM aan de accountantsorganisaties en wetgever.6

De publieke rapportage die de afgelopen jaren in de media en politiek de meeste aandacht kreeg is het AFM-rapport uit 2014 met de uitkomsten van het onderzoek naar de Big-4 accountantsorganisaties en de door hen over boekjaar 2012 verrichte wettelijke controles.7 De AFM beschikt, als gevolg van de inwerkingtreding van de Wijzigingswet Financiële Markten, sinds 1 januari 2014 over de bevoegdheid om op grond van art. 48a lid 6 Wta de belangrijkste conclusies en bevindingen op het niveau van de individuele accountantsorganisatie openbaar te maken.8 Een van de redenen dat het AFM-onderzoek uit 2014 zoveel media-aandacht kreeg is waarschijnlijk gelegen in het feit dat de AFM hierin voor het eerst gebruik maakte van de mogelijkheid uit art. 48a lid 6 Wta.9 Ook de onderzoeksresultaten gaven aanleiding voor publiciteit. In het onderzoek beoordeelde de AFM van elk van de Big-4 accountantsorganisaties tien wettelijke controledossiers en merkte achttien van de in totaal veertig dossiers als ‘onvoldoende’ aan. De AFM concludeerde dat dit aantal te hoog was waardoor zij de inzet van formele handhavingsmaatregelen niet uitsloot.10 In maart 2016 heeft de AFM naar aanleiding van de onderzoeksresultaten op grond van overtreding van de in art. 14 Wta opgenomen zorgplichtbepaling voor accountantsorganisaties aan alle Big-4 accountantsorganisaties een boete opgelegd.11 In paragraaf 6.4.2. ga ik nader op deze boetes in.

Uit de onderzoeksbevindingen vloeiden tevens een aantal aanbevelingen voort. Zo deed de AFM de Big-4 accountantsorganisaties de aanbeveling om (i) de door de beroepsgroep opgestelde maatregelen met waarborgen voor de kwaliteit van de controlewerkzaamheden te implementeren en (ii) de analyse van de oorzaken die aan de door de AFM geconstateerde tekortkomingen ten grondslag lagen te verdiepen.12 De AFM vroeg de Big-4 accountantsorganisaties daarbij in het bijzonder aandacht te besteden aan versterking van de governance, het creëren van een kwaliteitsgerichte cultuur, het internaliseren van het wettelijk kwaliteitsniveau en het vergroten van de transparantie over kwaliteit.13 Voorts gaf de AFM in het rapport ook vijf concrete adviezen aan de wetgever. Deze (wetgevings)voorstellen zien achtereenvolgens op (i) het door de AFM laten toetsen van de geschiktheid van (mede)beleidsbepalers van de accountantsorganisaties, (ii) het toestaan van het delen van bevindingen met de met governance belaste organen van de controleplichtige ondernemingen, (iii) het opnemen van een wettelijke verplichting voor een accountantsorganisatie om tekortkomingen te herstellen, (iv) verruiming van het OOB-begrip en (v) verplicht stellen van een onafhankelijke raad van commissarissen bij OOB-accountantsorganisaties. Naar aanleiding van de AFM bevindingen en adviezen volgden stellige uitspraken in de media, Kamervragen en voorstellen voor aanvullende wetgeving voor accountantsorganisaties.14 Anno 2019 zijn de adviezen die de AFM naar aanleiding van de onderzoeksbevindingen uit 2014 aan de wetgever gaf alle vijf tot wet verheven.15

Ruim een jaar na de later als ‘freaky Thursday’16 bestempelde dag van publicatie van het AFM 2014 rapport, verscheen in oktober 2015 een thema- onderzoek van de AFM. Dit onderzoek in de vorm van een dashboard had de opzet van de verander- en verbetermaatregelen bij elk van de OOB-accountantsorganisaties als onderwerp. Het dashboard was opgebouwd uit zeven onderwerpen waarvoor de AFM doelstellingen en verwachtingen had geformuleerd.17 De zeven onderwerpen van het dashboard vielen uiteen in twee overkoepelende thema’s, te weten: ‘verandering en cultuur’ en ‘governance en beheersing’. Daarnaast rapporteerde de AFM in hetzelfde rapport over de voortgang van de implementatie van de maatregelen uit het rapport ‘In het publiek belang’ door de OOB-accountantsorganisaties. De resultaten van het dashboardonderzoek werden met behulp van een cijfer op het niveau van de accountantsorganisatie inzichtelijk gemaakt. De AFM stelde dat zij met het dashboardonderzoek “invulling geeft aan haar wettelijke taak periodiek te beoordelen of vergunninghoudende accountantsorganisaties voldoen aan de Wta”18 en dat het onderzoek “betrekking heeft op meerdere aspecten die bijdragen aan of invloed hebben op de zorgplicht die op de accountantsorganisatie rust”.19 Vervolgens concludeerde de AFM dat een deugdelijke invulling van het zorgplichtvereiste uit art. 14 Wta “ten minste [met zich brengt] dat op afdoende wijze invulling wordt gegeven aan de inhoud van de onderscheiden modules en dat deze invulling in ieder geval plaatsvindt aan de hand van de in dit rapport genoemde elementen bij de verschillende modules”.20 Eveneens stelde de AFM dat de onderwerpen uit het dashboardonderzoek volgden uit aanbevelingen die de AFM in eerdere rapportages aan de accountantsorganisaties had gedaan alsmede uit de verbeterplannen die de accountantsorganisaties naar aanleiding van de AFM-aanbevelingen hadden geschreven. Voorts stelde de AFM dat ook de agenda van het International Forum of Independent Audit Regulators (‘IFIAR’) het belang van de dashboardonderwerpen benadrukte.21

De onderwerpen die de AFM in het dashboard onderzocht vloeiden dus niet rechtstreeks voort uit normen uit de Wta. En door de onderwerpen uit het dashboard te scharen onder de algemene norm van art. 14 Wta in plaats van onder een specifieke norm kan de wijze waarop de AFM het dashboardonderzoek wettelijk verankert in mijn optiek aan versteviging winnen. In lijn hiermee kan de vraag gesteld worden of de AFM de bevoegdheid heeft de resultaten van het dashboardonderzoek op het niveau van de individuele OOB-accountantsorganisatie openbaar te maken. Hoewel de onderwerpen uit het dashboard niet direct voortvloeien uit de Wta beschrijft de AFM in het rapport dat zij de doelstellingen en verwachtingen die zij bij de verschillende onderwerpen formuleert mede baseert op de toepasselijke wet- en regelgeving.22 Door het formuleren van doelstellingen en verwachtingen, hieraan te toetsen en vervolgens over te rapporteren geeft de AFM een eigen interpretatie van de normen uit de Wta. De AFM draagt op deze wijze bij aan de ontwikkeling van de normen uit de Wta. Een voor accountantsorganisaties kenbare interpretatie van Wta normen door de AFM kan door accountantsorganisaties als positief worden ervaren doordat het de accountantsorganisaties inzicht verschaft in de wijze waarop en de onderdelen waaraan de AFM toetst.23 Tegelijk brengt de interpretatie van normen uit de Wta door de AFM risico’s met zich. Zo bestaat het risico op incoherente interpretaties van normen, bijvoorbeeld indien naast de AFM een van de AFM onafhankelijke derde als de Accountantskamer of bestuursrechter zich over de normen buigt, maar ook de AFM zelf kan over tijd haar interpretaties wijzigen.24

De AFM concludeerde dat de OOB-accountantsorganisaties de onderwerpen uit het dashboard 2015 serieus nemen en dat de onderzoeksresultaten vertrouwen geven.25 Naar aanleiding van de onderzoeksresultaten intensiveerde de AFM de dialoog over het veranderproces binnen de OOB-accountantsorganisaties en startte zij met onderzoeken naar de implementatie en borging van de verander- en verbetermaatregelen in de praktijk. De AFM merkte over het vervolgonderzoek op dat indien de AFM tot het oordeel zou komen dat de voortgang van de implementatie van de verander- en verbetermaatregelen door de accountantsorganisatie onvoldoende is, zij het gebruik van formele handhavingsbevoegdheden zal overwegen om de voortgang af te dwingen.26

Daarnaast merkte de AFM op dat zij, bij het uitvoeren van de geschiktheidstoetsingen van (mede)beleidsbepalers en intern toezichthouders, “[v]anzelfsprekend […] ook de rol die deze personen vervullen in het vormgeven en uitvoeren van de veranderprocessen en het implementeren van verbetermaatregelen binnen de OOB-accountantsorganisatie [zal] betrekken”.27 De uitvoering en implementatie van de verander- en verbetermaatregelen door de OOB-accountantsorganisaties wordt mede door de verwachtingen en doelstellingen die de AFM kenbaar maakt, beïnvloed door de AFM. Het betrekken van de vormgeving, uitvoering en implementatie van de verbetermaatregelen in de geschiktheidstoetsingen geeft de AFM een pressiemiddel om de verandering binnen accountantsorganisaties te sturen. Hieraan kleeft het risico dat de AFM de geschiktheidstoetsingen als (informeel) handhavingsmiddel zou kunnen gebruiken om de verandering binnen de accountantsorganisatie te sturen.

In juni 2017 verschenen de resultaten van het AFM-onderzoek dat plaats vond van mei 2016 tot mei 2017 naar de implementatie en borging van de verander- en verbetertrajecten bij de OOB-accountantsorganisaties.28 Het omvangrijke rapport bevatte naast de dashboardresultaten van de OOB-accountantsorganisaties ook de onderzoeksresultaten van het onderzoek naar de kwaliteit van de wettelijke controles bij de Big-4 accountantsorganisaties. Door de twee onderzoeken in één rapport op te nemen trachtte de AFM een breder beeld van de kwaliteit van de accountantsorganisatie te verschaffen dat bijvoorbeeld door commissarissen of leden van auditcommissies gebruikt kan worden bij de selectie of evaluatie van een externe accountant.29 De AFM onderzoeksbevindingen uit 2017 zijn stevig. Zo stelde de AFM in het dashboardgedeelte van het onderzoek dat de OOB-accountantsorganisaties te langzaam veranderden en beoordeelde zij in het reguliere gedeelte van het onderzoek 19 van de 32 dossiers van de Big-4 accountantsorganisaties als ‘onvoldoende’. Dit resulteerde in de conclusie dat de kwaliteit van de wettelijke controles bij de Big-4 accountantsorganisaties (nog) niet op orde is.30 De AFM nuanceerde haar conclusies enigszins door te stellen dat verandering van cultuur, gedrag en governance tijd kost waardoor de effecten mogelijk nog niet zichtbaar zijn in de kwaliteit van de controles. En plaatste daar vervolgens de kanttekening bij dat de OOB-accountantsorganisaties niet hebben voldaan de verwachtingen van de AFM voor 2016.31

De sector diende voortvarender te veranderen, aldus de AFM. Zij gaf daarbij de NBA en MCA de aanbeveling om accountantsorganisaties te stimuleren tot implementatie van de maatregelen en om strak te blijven monitoren.32 De AFM maande de sector om naast de verander- en verbetermaatregelen die zij op dat moment invoerden ook andere opties te blijven verkennen, bijvoorbeeld met betrekking tot aanpassing van het bedrijfs- en verdienmodel voor het geval de beoogde kwaliteitsverbetering uitblijft.33 Voorts stelde de AFM dat zij de OOB-accountantsorganisaties “houdt […] aan hun eerdere toezeggingen er alles aan te doen om de fundamentele verandering tot stand te brengen”.34 In het rapport gaf de AFM de accountantsorganisaties ook zes aandachtspunten waar de accountantsorganisaties zich in het bijzonder op zouden moeten richten zoals het vergroten van vakinhoudelijke kennis, meten en monitoren van de effecten van de verander- en verbetermaatregelen en het identificeren van kwaliteitsindicatoren.35 Tot besluit merkte de AFM op dat zij internationaal aandacht zal blijven vragen voor de bevordering en duurzame borging van de kwaliteit omdat de uitdagingen waar de accountantssector mee kampt grensoverschrijdend zijn.36

Grant Thornton is door de AFM niet meegenomen in het dashboardonderzoek uit 2017 omdat “[d]e AFM heeft geconcludeerd dat Grant Thornton onvoldoende opvolging heeft gegeven aan de aandachtspunten uit het onderzoek in 2015 naar de opzet van de verandering en verbetermaatregelen om onderzoek naar de implementatie en borging van het verandertraject mogelijk te maken.”37 Ook in het dashboardonderzoek 2015 heeft de AFM één (destijds) OOB-accountantsorganisatie, SMA Accountants N.V. (‘SMA’), niet betrokken. In het dashboardonderzoek 2015 gaf de AFM als reden dat SMA geen wettelijke controles verrichtte en daarom buiten beschouwing werd gelaten.38 De AFM kan een legitieme reden hebben om een accountantsorgani satie niet in een onderzoek te betrekken, zo is het goed voorstelbaar dat het lastig is om onderzoek te doen naar de voortgang van verander- en verbetermaatregelen als de opzet daarvan (nog) ontbreekt.39 Het niet betrekken van een OOB-accountantsorganisatie in het onderzoek heeft echter als bijeffect dat er bij publicatie van de resultaten ook minder of geen aandacht voor de ontbrekende accountantsorganisatie is.40 Voor de accountantsorganisatie is het een voordeel dat (negatieve) berichtgeving uitblijft vanwege de invloed die media heeft op de perceptie van kwaliteit.41 Het niet betrekken en rapporteren over een accountantsorganisatie strookt echter niet met het doel van de AFM om een breder beeld van de voortgang van verandering en kwaliteit van de wettelijke controles te geven.42 Voorts maakt de AFM, voor zover mij bekend, voorafgaand aan de publicatie van de onderzoeksresultaten aan derden niet of onvoldoende kenbaar dat bepaalde accountantsorganisaties buiten beschouwing worden gelaten in een (lopend) onderzoek. Bij publicatie van de onderzoeksresultaten kenbaar maken dat een accountantsorganisatie ontbreekt in het onderzoek heeft als risico dat de door vergunninghoudende organisaties en derden gepercipieerde betrouwbaarheid van de AFM onder druk komt. Een mogelijkheid om dit risico te mitigeren is door op een eerder moment op een voor vergunninghoudende instellingen en derden kenbare plek, inzicht te verschaffen in de lopende onderzoeken en de accountantsorganisaties die in die onderzoeken betrokken worden.