3.4 Nationale klimaatrechtszaken

Op dit moment wordt de vraag of en in hoeverre door staten (en in mindere mate bedrijven) maatregelen moeten worden genomen om klimaatverandering tegen te gaan veelal nog gezien als een politieke of beleidskwestie omdat, zoals hiervoor uiteen is gezet, er nog geen sterke verplichtingen bestaan om specifieke concrete maatregelen te nemen. Daar komt op termijn wellicht verandering in onder druk van de snelgroeiende praktijk van strategische rechtszaken die zich in steeds meer landen voordoen. Niet gehinderd door pessimisme over de kansen op succes1 zoeken betrokken burgers en maatschappelijke organisaties op steeds grotere schaal naar mogelijkheden om via (proef)processen ingrijpendere klimaatmaatregelen af te dwingen. Deze zaken richten zich zowel op: individuele staten (bijvoorbeeld in de Urgenda-zaak in Nederland, in Juliana v. United States in de Verenigde Staten (VS), in de Pakistaanse Leghari-zaak); als op de Europese Unie (zoals in de zogenaamde People’s Climate Case die 10 Europese gezinnen uit Portugal, Duitsland, Frankrijk, Italië, Roemenië, Kenia, Fiji, en de Saami Youth Association SËminuorra in mei 2018 bij het Europees Hof aanhangig maakten tegen de Europese Raad en het Europees Parlement);2 als op bedrijven (bijvoorbeeld in aangekondigde klimaatzaken bij nationale rechters zoals tegen Total in Frankrijk,3 Shell in Nederland,4 en in een al lopende klimaatzaak die Greenpeace Southeast Asia in 2015 tegen 47 zogenaamde Carbon Majors – producenten van fossiele brandstof, cement en energie – aanhangig maakte bij de Filipijnse Mensenrechtencommissie5); en soms op staten en bedrijven tegelijk (zoals in de Zuid-Afrikaanse Earthlife-zaak over het meenemen van de mogelijke impact op het klimaat van een nieuwe kolencentrale in de procedure voor het afgeven van een bouwvergunning).6

Voor 2014 waren er volgens het VN-Milieuprogramma UNEP in 12 landen uitspraken gedaan in klimaatrechtszaken. In maart 2017 liepen dergelijke zaken al in het dubbele aantal landen. Hoewel de overgrote meerderheid van die zaken (654) in Amerika plaatsvond, waren in maart 2017 meer dan 230 klimaatrechtszaken aanhangig in andere landen. Zo’n 80 van deze zaken speelden in Australië, 49 in het Verenigd Koninkrijk, 40 bij het Europese Hof van Justitie, 16 in Nieuw Zeeland, 13 in Spanje, en vier of minder elk in België, Duitsland, Frankrijk, Griekenland, Ierland, Nederland, Noorwegen, Oekraïne, Oostenrijk, Tsjechië, Zweden, Zwitser land (Europa); Nigeria en Zuid-Afrika (Afrika); Colombia (Zuid Amerika); de Filippijnen, India en Pakistan (Azië); en Micronesië (Oceanië).7

Hoewel deze zaken divers zijn en in verschillende jurisdicties en rechtssystemen vorm krijgen, valt op dat een aantal gemeenschappelijke aspecten in veel van deze zaken aandacht krijgt. Dit betreft bijvoorbeeld de principiële kwestie of de aanpak van klimaatverandering een juridische, politieke en/of beleidskwestie is, en of de scheiding der machten niet in de weg staat aan beoordeling door de rechter. In de hiervoor genoemde door individuele eisers aangespannen zaken, zagen de rechters hierin blijkens de beschikbare jurisprudentie geen beletsel voor de ontvankelijkheid van de zaak. Tevens is het interessant te zien hoe rechters in verschillende werelddelen, maar ook binnen hetzelfde land, dit aspect inhoudelijk beoordelen. Zij zijn regelmatig tot de conclusie gekomen dat het politieke en/of beleidskwesties betreft waar de rechter niet in kan treden. Een recent voorbeeld is de uitspraak van een Amerikaanse rechter van het King County Superior Court (in Washington) in de zaak Piper et al. v. State of Washington et al. Deze door en namens jongeren aangespannen zaak had als doel de State of Washington te brengen tot het streven naar een CO2- reductie van 96% in 2050. Volgens de jongeren zou de staat daarvoor binnen 15 jaar nagenoeg compleet moeten afzien van het gebruik van gas, benzine of diesel en 90% van haar elektriciteit uit koolstofvrije bronnen moeten genereren.8 Hoewel rechter Michael Scott erkende dat klimaatverandering een serieus probleem is dat om een snelle reactie vraagt, vond hij ook dat de zaak ging om:

Het tegenovergestelde werd aangenomen in Juliana v United States. Deze zaak, die door de rechter in Piper et al.v. State of Washington een “outlier” werd genoemd,11 werd ook door en namens jongeren gestart en loopt momenteel nog. De zaak draait om het krijgen van zowel een verklaring dat “their constitutional and public trust rights have been violated” als een “order enjoining defendants from violating those rights and directing defendants to develop a plan to reduce C02 emissions”.12 Na een verhandeling van 10 pagina’s vatte rechter Aiken haar bevindingen over of de zaak een politieke of juridische kwestie is als volgt samen:

In de Pakistaanse Leghari-zaak stelde het Lahore High Court zich nog veel minder terughoudend op. De Pakistaanse boer Ashgar Leghari startte deze zaak tegen de Pakistaanse staat vanwege het gebrek aan vooruitgang van klimaatactie “on the ground” dat hij zag, ondanks het bestaan van een Nationaal Klimaatveranderingsbeleid sinds 2012, en van een formeel kader voor de implementatie van dat beleid voor de periode 2014-2030.14 Het Lahore High Court benoemde klimaatverandering tot een “defining challenge of our time” en stelde vast dat Pakistan als gevolg ervan te maken heeft met klimatologische variaties die:

Ook constateerde het Lahore High Court dat er, ondanks bovengenoemde beleidsinstrumenten, in de praktijk inderdaad onvoldoende vooruitgang was geboekt.16 Hoewel rechter Syed Mansoor Ali Shah niet expliciet inging op de taakverdeling tussen de rechterlijke en de uitvoerende macht, gaf hij impliciet wel een inkijkje in zijn redenering op dit punt door te verklaren dat: “It appears that we have to move on. The existing environmental jurisprudence has to be fashioned to meet the needs of something more urgent and overpowering i.e., Climate Change.”17 Om regeringsactie te bespoedigen nam het Lahore High Court daarop de volgende vergaande en gedetailleerde maatregelen. Het beval de bij de zaak betrokken ministeries, departementen en autoriteiten een ‘focal person’ te benoemen om zowel met het Ministerie van Klimaatverandering samen aan implementatie te werken als het hof in deze zaak verder bij te staan. Bovendien moesten eerder genoemde instituties een lijst opstellen van adaptatie-actiepunten die per 31 december 2015 bereikt zouden kunnen worden, en stelde het hof een zogenaamde ‘Climate Change Commission’ in, inclusief 21 bij naam genoemde leden, om het hof te helpen de voortgang van de uitvoering van het Pakistaanse klimaatbeleid te controleren.18

Ook dichter bij huis, in de Nederlandse Urgenda-zaak, kwam de vraag of klimaatmaatregelen juridische, politieke en/of beleidskwesties zijn en de eventuele implicaties van de trias politica aan de orde. In eerste aanleg stelde de Rechtbank Den Haag (in haar vonnis van juni 2015) dat de invulling van de implicaties van de zorgplicht die volgens artikel 21 van de Grondwet op de Nederlandse staat rust “voor de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu” een eigen discretionaire bevoegdheid van de Nederlandse Staat is.19 Deze “discretionaire ruimte is echter niet onbegrensd: de zorg van de Staat mag niet onder de maat zijn”20 en moet beoordeeld worden in het licht van het VN- Klimaatverdrag en de relevante bepalingen uit het Verdrag betreffende de werking van de Euopese Unie. Aangezien “het Nederlandse recht geen volledige scheiding van de staatsmachten, in dit geval tussen de uitvoerende macht en de rechtsprekende macht, kent” strekt, volgens de rechtbank, de “verdeling van bevoegdheden over deze organen (en de wetgevende macht) (…) veeleer tot het bereiken van een evenwicht tussen deze staatsmachten”.21 Volgens de Rechtbank Den Haag heeft daarbij:

In de hoger beroep uitspraak van oktober 2018 verwierp het Hof Den Haag wederom het beroep van de Staat op de scheiding der machten ten aanzien van beleidskeuzes. Het hof deed dit “reeds omdat er sprake is van schending van mensenrechten door de Staat waardoor maatregelen zijn geboden, terwijl het reductiebevel aan de Staat voldoende ruimte geeft om in te vullen op welke wijze hij uitvoering geeft aan dit bevel.”23

Een ander gemeenschappelijk aspect dat in vele van de klimaatrechtszaken in de wereld aan de orde wordt gesteld is hun (gedeeltelijke) basis in mensenrechten. Dezelfde voorbeeldjurisprudentie die hierboven al opgevoerd is voor de trias politica aspecten van klimaatrechtszaken, biedt ten aanzien van de rol van mensenrechten hierbij ook nuttige illustraties. In de eerder genoemde Amerikaanse zaak Piper et al.v. State of Washington et al.,24 faalde het beroep van de eisers op een constitutioneel recht op een gezond en aangenaam milieu, inclusief een stabiel klimaatsysteem dat het menselijk leven en de vrijheid ondersteunt. Volgens rechter Michael Scott: “There is no such right to be found within our State Constitution. (…) A stable and healthy climate, like world peace and economic prosperity, is a shared aspiration – the goal of a people, rather than the right of a person.”25 In de geruchtmakende zaak Juliana v United States kwam rechter Ann Aiken tot de tegenovergestelde conclusie en stelde zij dat:

Bovendien, zo besliste rechter Aiken:

Tot slot maakte het feit dat de grondwettelijke rechten op leven en vrijheidin deze zaak op het spel stonden de Juliana v. United States-zaak voor rechter Aiken “of a different order than the typical environmental case”.28

In de Pakistaanse Leghari-zaak bepaalde de rechter expliciet dat:

In de Urgenda-zaak kwam de Rechtbank Den Haag in 2015 tot de conclusie dat de ngo Urgenda zelf geen slachtoffer kan zijn van schendingen van artikelen 2 en 8 van het Europees Handvest voor de Rechten van de Mens (EVRM) – met betrekking tot de rechten op leven en op privé-, familie- en gezinsleven – en dus haar zaak niet rechtstreeks met een beroep op deze artikelen kon onderbouwen. Desalniettemin vond de rechtbank deze rechten wel van belang voor de zaak, “als inspiratiebron (…) bij de invulling en concretisering van open privaatrechtelijke normen, zoals de ongeschreven zorgvuldigheidsnorm van 6:162 BW”.30 Het Hof Den Haag vond in 2018 dat de verplichting van de Nederlandse Staat onder artikelen 2 en 8 EVRM:

Die beoordeling viel vervolgens positief uit voor Urgenda. Het Hof Den Haag bepaalde immers dat er moest “worden gesproken van een reële dreiging van een gevaarlijke klimaatverandering, waardoor er een ernstig risico bestaat dat de huidige generatie ingezetenen zal worden geconfronteerd met verlies van leven en/of verstoring van het gezinsleven.”32 De artikelen 2 en 8 EVRM brengen daarop volgens het hof de verplichting mee voor de Staat om tegen deze reële dreiging bescherming te bieden. Volgens het hof schendt de Staat de hiermee verbonden zorgplicht “door niet per eind 2020 tenminste 25% te willen reduceren”.33

Hoewel deze jurisprudentie al met al een gemengd beeld laat zien en we slechts twee gevallen hebben genoemd van zaken met een op mensenrechten gebaseerde klimaatvordering die is toegewezen, is het wel duidelijk dat mensenrechten in veel van de tegen staten en bedrijven aanhangig gemaakte zaken als (additionele) grondslag voor een klimaatvordering worden gebruikt en als zodanig potentieel lijken te hebben.34 Daarom bespreken wij in de volgende sectie van dit preadvies kort het algemene verband tussen mensenrechten en klimaatverandering in nog wat meer detail.