4.1 Inleiding

In dit deel zal ik ingaan op de aard van het bestuursrecht en de positionering van het bestuur en de rechter in het bestuursrecht. Mogelijke procedurele afwijkingen die zich voordoen bij bestraffende sancties zullen hier — mede in het licht van de hiervoor besproken internationale en communautaire verplichtingen — ook aan de orde komen. De meer materiële verschillen tussen het algemene bestuursrecht en het straffende bestuursrecht zullen meer uitgebreid in het laatste deel aan bod komen. Dit hoofdstuk begint, voor zover dat voor dit onderwerp van belang is, met een korte bespreking van de drie kernbegrippen van de Awb: bestuursorgaan, belanghebbende en besluit. De wettelijke omschrijvingen van deze kernbegrippen — waarvan de eerste twee de partijen in het bestuursprocesrecht behelzen — hebben door hun algemene en uniforme karakter een hoog abstractieniveau en daaraan moet door de rechter in concrete geschillen een concrete inhoud worden gegeven.1 Ook zal ik hier ingaan op de zogenoemde bestuurlijke vrijheden, omdat de ruimte van het bestuur mede bepalend is voor de taakopvatting van de bestuursrechter. Om dit hoofdstuk niet te lang te maken zal in het volgende hoofdstuk meer specifiek op de taak van de bestuursrechter worden ingegaan. Wel komen in dit hoofdstuk de procedurele bepalingen aan bod die zowel gelden voor bezwaar als beroep. Waar mogelijk zal ik per deelonderwerp stilstaan bij mogelijke bijzonderheden of afwijkingen waar het gaat om bestraffende sancties.