4.2.2 Kenmerken van het fraudebegrip

Volgens Van Almelo is fraude een elastisch begrip, dat voor wetenschappers en praktijkbeoefenaars steeds andere betekenissen en connotaties kent, afhankelijk van de context.1 Haentjens spreekt van een omnibus-term, die voor verschillende, tijdsgeest-gebonden, uitleg vatbaar is.2 Hoogenboom stelt dat macht en invloed van belangendragers (politiek) doordringen in de definiëring van wat wel of niet als fraude wordt gezien.3 Onregelmatigheden en wetsovertredingen zijn volgens Hoogenboom in een politiek-bestuurlijke context doordesemd met politieke belangen. Fraude is daarmee geen neutraal en waardenvrij begrip.

De vraag of iets als fraude wordt bestempeld is volgens Hoogenboom afhankelijk van onderliggende belangen en macht- en invloedprocessen van politici, bestuurders en toezichthouders.4 Voor een uiteenzetting over de manier waarop de beeldvorming in de samenleving kan inwerken op de betekenis van het begrip fraude wordt verwezen naar het proefschrift van Langeraar-Brants en Brants.5 Met Hoogenboom, maar in iets algemenere zin, menen ook Sackers en Mevis dat de beeldvorming ten aanzien van fraude in de loop van de jaren aan verandering onderhevig geweest is:

Kortom: fraude is, voor wat betreft de duiding, een voor ontwikkelingen gevoelige term. Aan een concretere invulling van het fraudebegrip draagt ook niet bij dat het fraudebestrijdingslandschap versplinterd is en honderden semi- publieke en private organisaties telt, die zich allemaal richten op een beperkt aantal facetten van fraude, zo stelt Muller.7 Ze hebben verschillende juridische instrumenten om inhoud te geven aan preventie en repressie en zij vertegenwoordigen verschillende belangen, waaronder strafrechtelijke, fiscale, bestuursrechtelijke en civielrechtelijke belangen.8

Los van de beschrijvingen van de flexibiliteit van het containerbegrip fraude en beschrijvingen van de maatschappelijke waardering van frauduleus gedrag, bestaat geen duidelijke juridische definitie van de term fraude, bijvoorbeeld in het Wetboek van Strafrecht. De term fraude als zodanig komt slechts één keer voor in het Wetboek van Strafrecht.9 Ook De Hullu10, Kelk11, en Mevis12 gebruiken of concretiseren de term niet in hun handboeken.

Sackers besteedt in het Handboek Strafzaken wel aandacht aan het fraudebegrip. Volgens Sackers bestaat er in het strafrechtelijk jargon een definitie voor fraude, namelijk: m

Niet alle bedrieglijke of misleidende handelingen vallen volgens Sackers dus onder het juridische begrip fraude. Daarvoor is nodig dat in strijd met de wet wordt gehandeld. Oneigenlijk, niet-integer gedrag, alsmede andere vormen van vals spelen kunnen afkeurenswaardig zijn, maar hoeven niet per se in strijd met de wet te zijn, zo bevestigt hij.14 Bovendien legt Sackers de nadruk op het niet verstrekken van inlichtingen of gegevens, of van onjuiste inlichtingen of gegevens.

De definities van Sackers ontledend, kunnen de volgende elementen worden herkend:

Omdat fraude een niet-juridisch containerbegrip is, moet – ook al zijn bovenstaande elementen aanwezig – eerst sprake zijn van een beboetbaar of strafbaar feit (een delict) alvorens inderdaad repressief kan worden gehandhaafd door daartoe bevoegde organisaties. In de woorden van Őlcer: fraude betreft een generieke term die niet verwijst naar een beperkt aantal vastomlijnde strafbare feiten. Eerder gaat het om een criminaliteitsthema dat kan zien op een groot aantal andersoortige delicten.17 Of, zoals Hoogenboom stelt: wanneer over fraude wordt gesproken ontbreekt de normativiteit.18

Uitgaande van fraude als containerbegrip, en van de verplichte aanwezigheid van bovengenoemde vier elementen, zouden verschillende gedragingen onder het fraudebegrip vallen. In die verzameling zullen gedragingen voorkomen die zien op (meer) algemene of (meer) specifieke vormen van fraude. Strafbaarstelling is vervolgens, afhankelijk van de verschijningsvorm van fraude, gerealiseerd via het opnemen van delicten in het Wetboek van Strafrecht, of in een bijzondere wet zoals de WED of de AWR. De commuun stafrechtelijke delicten die onder de noemer van fraude worden geschaard, worden bij wijze van voorbeeld in het navolgende benoemd.

De strafbare feiten opgenomen in de titels X, XI en XII van het Wetboek van Strafrecht vallen vanwege het vervalsingselement alle onder het fraudebegrip. Het gaat dan om valsheid in muntspeciën en munt- en bankbiljetten, valsheid in zegels en merken en valsheid met geschriften, gegevens en biometrische kenmerken. Bij deze valsheidsdelicten staan van oudsher twee rechtsbelangen centraal. In de eerste plaats de publica fides of het openbaar vertrouwen, namelijk het vertrouwen dat burgers in het maatschappelijk verkeer in de juistheid van bepaalde geschriften moeten kunnen stellen. In de tweede plaats het mogelijke nadeel dat door de valsheid wordt geleden.19

De valsheidsdelicten zijn niet de enige strafrechtelijke delicten die onder het fraudebegrip vallen. Bedrog zoals bedoeld in de misdrijven van Titel XXV van het Wetboek van Strafrecht ziet op gevallen waarbij iemand met de bedoeling zichzelf te bevoordelen een ander door valsheid in dwaling brengt of houdt waardoor die ander vermogensnadeel ondervindt. De wetgever heeft evenwel niet elk bedrog zonder meer onder het bereik van het strafrecht willen brengen. Slechts een aantal bijzondere varianten van bedrog is onder de fraudenoemer strafbaar gesteld. De bepaling van oplichting20 is daarbij op de voorgrond geplaatst.21 Ook de Fraudehelpdesk stelt dat alles wat met oplichting te maken heeft, fraude is.22

Zoals gezegd vallen de mogelijke fraudevarianten niet allemaal onder de genoemde strafbare valsheidsdelicten of bedrogsdelicten. Veel strafbepalingen ten aanzien van delicten die te maken hebben met misleiding of bedrog (en dus als fraude zijn aan te merken) zijn daarnaast te vinden in een bijzondere strafwet als de WED of in een bijzondere bestuurswet als de Omgevingswet of de Vreemdelingenwet. Een concentratie van delicten in een bijzondere wet geldt ook voor fiscale fraude (namelijk in de AWR), waarover meer in paragraaf 4.2.3.

Fraudedelicten hebben in de regel een ander karakter dan klassieke commune delicten, mede omdat de ratio voor strafbaarstelling anders is. Bij klassieke commune delicten (zoals levens- of zedendelicten) bestaat een algemeen bewustzijn ter zake van het strafbare karakter. Gedoeld wordt op de intrinsieke wederrechtelijkheid en verwijtbaarheid van die gedragingen: van de morele, ethische, principiële laakbaarheid daarvan. Bij fraudedelicten zijn deze intrinsieke elementen volgens Őlcer niet even sterk of vanzelfsprekend. Daarmee hangt samen dat fraudedelicten collectieve rechtsgoederen en -belangen beschermen, in plaats van vooral individuele. Het gaat niet enkel om bescherming van individuele belangen, waaronder het eigendomsrecht van een ander, maar om rechtsgoederen en -belangen als de integriteit en stabiliteit van financiële en economische markten, (digitale) betalingsinfrastructuren, het tegengaan van marktverstorende oneigenlijke concurrentie en bescherming van ’s rijkskas (en daarmee de effectieve realisatie van de begroting).23 Al met al verstoort fraude het economische verkeer tussen burgers onderling, het vertrouwen in de overheid en de integriteit van stelsels, aldus Muller.24 Deze verstoring is abstracter dan bijvoorbeeld de zeer concrete aantasting van iemands lichamelijke integriteit. Het door de fraudedelicten beschermde rechtsgoed is kortom wezenlijk anders dan het gros van de rechtsgoederen die door de commuun strafrechtelijke delicten worden beschermd.

Het begrip fraude wordt gebruikt om allerhande gedragingen die in de kern gemeen hebben dat iemand de overheid of van anderen misleidt, te duiden. De gemene deler in de als frauduleus bestempelbare strafbare feiten is het ‘bedrieglijke’ onderdeel uit de definitie van het fraudebegrip: het bewust wekken van onjuiste voorstellingen. De bedoeling van de frauduleuze handeling is gelegen in het eigen gewin, ten koste van iets of iemand anders. Bestraffing dient in ieder geval (ook) plaats te vinden vanuit een ‘ordenend’ doel: zij dient mede ter verwezenlijking van overheidsbeleid of ter bescherming van sectoren, markten, consumenten, kapitaal en maatschappelijke infrastructuren. Fraudebestrijding is kortom van belang met het oog op het rechtsbelang van de publica fides.