§2.8. Uitholling van de Grondwet?

Omdat het nu eenmaal een gecompliceerde verhouding is, moet nogmaals worden stilgestaan bij het spanningsveld tussen de dualisering en de Grondwet. Hierboven is vooral de stelling betrokken dat de Grondwet een volwaardige dualisering onmogelijk maakt. Andere auteurs concluderen — soms met tegenzin — hetzelfde.1 Een wat tegenovergesteld geluid kan echter ook worden gehoord. Zo constateert De Vries een uitholling van het grondwettelijke hoofdschap van de gemeenteraad door de dualisering van het gemeentebestuur.2 Ook Broek-steeg komt tot een vergelijkbare conclusie. Volgens hem betekende het hoofdschap oorspronkelijk dat "bevoegdheden hun grondslag dienen te hebben in de gemeenteraad." Door de dualisering van het gemeentebestuur — en dan vooral door de overdracht van bevoegdheden die heeft plaatsgevonden — heeft het hoofdschap van de gemeenteraad "aan betekenis ingeboet".3 Misschien gaan genoemde auteurs hierin wat (te) ver. Het is mijns inziens zonneklaar dat de wetgever de grenzen van het grondwettelijke hoofdschap heeft opgezocht in het kader van de dualiseringswetgeving. Of het opzoeken — of zelfs oprekken — van deze grenzen als uitholling van het hoofdschap moet worden gekarakteriseerd, is echter twijfelachtig.

Een zuiver formeel argument hiervoor is gelegen in de positie van de wetgever ten opzichte van de Grondwet. Omdat art. 120 GW de rechter niet toestaat de grondwettigheid van wetten te toetsen, komt de positie van hoogste interpretator toe aan de formele wetgever. Er kunnen redenen zijn om inhoudelijk met de wetgever van mening te verschillen, maar als de wetgever van oordeel is dat de plaatsgevonden dualisering van het gemeentebestuur kan worden verenigd met het grondwettelijke hoofdschap, dan komt alleen aan de opvatting van de wetgever het formele gezag toe deze uiteindelijke vaststelling te doen. Het hoofdschap is daardoor niet uitgehold, maar slechts van een nadere interpretatie voorzien. 4

Een andere reden om niet te snel te concluderen dat het hoofdschap is uitgehold, is dat deze gedachtegang lijkt te suggereren dat het hoofdschap een (sterk) verminderde materiële betekenis toekomt. Omdat art. 120 GW zich niet uitstrekt tot lagere vormen van regelgeving (zoals het BBV en het Bapg), geldt het grondwettelijke hoofdschap ten aanzien hiervan onverkort als toetsingskader. Dit geldt des te sterker ten opzichte van documenten met een verminderde of ontbrekende juridische status, zoals circulaires, modelverordeningen en handreikingen. Verder blijft de Grondwet altijd een normatief kader vormen bij de interpretatie van formeel-wettelijke bepalingen. Juist omdat de beoogde grondwetsherziening niet tot stand gekomen is, hebben sommige in de parlementaire stukken betrokken stellingen aan actualiteitswaarde ingeboet. Dit geldt vooral voor de 'vroege' parlementaire geschiedenis van de dualiseringswetgeving, waarin nog vooruitgelopen werd op een verwachte wijziging van de grondwet op het vlak van het hoofdschap en de (autonome) bestuursbevoegdheden. Hierdoor blijft ruimte bestaan voor een "grondwetsconforme interpretatie" van deze wetgeving. Het zij nogmaals gezegd dat er uiteraard een spanning bestaat tussen het hoofdschap van de raad en een ideaaltypisch dualistisch systeem. Zo'n systeem is er echter nooit gekomen.