6.4 Het doel en de strekking van de geschonden norm

Op de keper beschouwd, volgt uit de vorige paragraaf dat de aansprakelijkheid van de overheid wegens het verstrekken van onjuiste informatie berust op de schending van de ongeschreven rechtsplicht om geen onjuiste feitelijke en rechtsoordelen te geven waardoor de burger op het verkeerde been wordt gezet. Nu hiermee de geschonden norm in beeld is, kan worden onderzocht welk beschermingsbereik die norm heeft. Bij dat onderzoek komt het blijkens het arrest Duwbak Linda aan op het doel en de strekking van de geschonden norm (paragraaf 6.2.1). Deze formule impliceert dat een onderscheid kan worden gemaakt tussen het doel van de norm enerzijds en de strekking daarvan anderzijds.1 Men zou – met Hijma – kunnen zeggen dat het bij het doel van een norm gaat om het historische, primaire oogmerk waarmee die norm is uitgevaardigd.2 Wat betreft het doel van de norm die inhoudt dat de overheid geen onjuiste informatie verstrekt aan de burger die erop mag vertrouwen dat hem juiste informatie wordt verstrekt, is daarmee eenvoudig vast te stellen hoe de vork in de steel zit. Uit de maatstaf die in het arrest ‘s-Hertogenbosch/Van Zoggel is geformuleerd, blijkt dat het doel daarvan is dat wordt voorkomen dat de burger op het verkeerde been wordt gezet door onjuiste informatie, op de juistheid waarvan hij mag vertrouwen.

De strekking van de voornoemde norm is aanzienlijk minder eenvoudig te bepalen. Hierbij rijst de voorvraag of de rechter vaststelt welke strekking een norm uit zichzelf heeft, of dat de rechter daaraan een strekking toekent.3 Beide benaderingen klinken door in het strekkingsonderzoek. Door interpretatie van de norm – in het licht van haar doel – wordt immers een uitleg gegeven aan de norm en haar beschermingsbereik.4 Deze uitleg geschiedt bij geschreven normen in beginsel (maar zeker niet uitsluitend) aan de hand van de geschiedenis van de totstandkoming van de betreffende norm, die als vertrekpunt dient. Voor ongeschreven normen is deze methode als zodanig niet bruikbaar, en moet, zeker in gevallen van overheidsaansprakelijkheid, mede worden gezocht naar de achterliggende noties en beginselen waarop ook de norm uiteindelijk is terug te voeren (vgl. artikel 3:12 BW). Deze achtergrond van de geschonden norm kwam aan de orde in hoofdstuk 2. Hieruit kwam naar voren dat de bijzondere verhouding tussen de burger en de overheid een zorgplicht voor deze laatste in het leven roept, die leidend kan worden geacht bij het beoordelen van vorderingen uit onrechtmatige informatieverstrekking.

Het ontstaan van deze zorgplicht, die voortvloeit uit de vertrouwenspositie die de overheid inneemt in het rechtsverkeer,5 heeft twee oorzaken. De eerste is dat het geschreven (bestuurs)recht in het leven wordt geroepen door de overheid ter behartiging van het algemeen belang, zodat de overheid bij uitstek in staat moet worden geacht om daaraan uitleg te geven. De tweede is dat de burger voor het verkrijgen van rechtszekerheid primair afhankelijk is van de overheid, omdat hij niet in staat is, althans niet steeds in staat kan worden geacht, om zijn rechtspositie zelfstandig af te leiden uit het toepasselijke recht. Het samenspel van deze twee veronderstelde factoren – de verantwoordelijkheid en deskundigheid van de overheid enerzijds en de afhankelijkheid daarvan van de burger anderzijds – maakt dat ervan wordt uitgegaan dat de burger erop moet mogen vertrouwen dat de overheid hem juiste informatie over haar eigen product (het geschreven recht) verstrekt (zie paragraaf 4.7.4). Dit uitgangspunt strookt met de beginselen die aan de rechtsstaat ten grondslag liggen (paragraaf 2.3.1.1).

Informatieverstrekking geschiedt niet pour besoin de la cause. De meeste verplichtingen tot informatieverstrekking beogen niet dat de adressant over bepaalde informatie beschikt, maar dat hij na ontvangst en raadpleging van die informatie voldoende voorgelicht is om bepaalde toekomstige beslissingen te nemen.7 Dit geldt ook voor overheidsinformatieverstrekking. De burger die voorheen niet op de hoogte was van zijn rechten en plichten, zou met de verstrekte overheidsinformatie in staat moeten zijn om zich daarvan een beeld te vormen. De burger kan zijn handelen vervolgens afstemmen op de verkregen kennis.8 Informatieverstrekking moet dan ook worden gezien als middel en niet als doel. Door middel van informatieverstrekking wordt de burger duidelijkheid verschaft over zijn rechtspositie. Aan de hand van het aldus ontstane reliëf maakt de burger keuzes met publiek- en/of privaatrechtelijke relevantie (zie paragraaf 7.2.3). Als voorbeeld kan de uitleg van de planregels van een bestemmingsplan dienen. Wanneer die uitleg inhoudt dat op een bepaald perceel detailhandelsvestiging mogelijk is, is eenvoudig voorstelbaar dat daarop de investeringsbeslissing – met privaatrechtelijke relevantie – wordt gebaseerd om tot aankoop van dat perceel over te gaan met het doel om daarop een winkel te gaan exploiteren. De publiekrechtelijke relevantie van die beslissing dient zich aan wanneer, nadat het perceel in gebruik is genomen ten behoeve van detailhandel, blijkt dat dit gebruik tóch in strijd is met het bestemmingsplan, en het bevoegd gezag daartegen handhavend optreedt, bijvoorbeeld door een last onder dwangsom op te leggen die de overtreder gelast om het strijdige gebruik te staken en gestaakt te houden.

De juridische aspecten van keuzen die worden gemaakt op grond van informatieverstrekking van overheidswege wijzen op één zijde van de medaille, namelijk het verkrijgen van rechtszekerheid teneinde goed geïnformeerde beslissingen te nemen. De andere zijde van de medaille is minder concreet van aard. Informatieverstrekking stelt de burger ook in staat om de bestuursvoering in de democratische rechtsstaat te controleren. De toegang tot en begrijpelijkheid van overheidsinformatie zou met zich moeten brengen dat de individuele burger over de middelen beschikt om de rechtsstatelijkheid van overheidshandelen kritisch te bezien (paragraaf 2.3.2).

Vanuit het perspectief van overheidsaansprakelijkheid is met name het aspect van de rechtszekerheid van belang. Slechts dit aspect staat in verband tot het aansprakelijkheidsrechtelijke verwijt dat de overheid kan worden gemaakt ter zake van het verstrekken van foutieve informatie. Zoals in de vorige paragraaf duidelijk werd, is de kern van dit verwijt dat de overheid vertrouwenwekkende onjuiste of onvolledige informatie heeft verstrekt waar zij dit had moeten nalaten. De verplichting om dit na te laten heeft als doel om te verhinderen dat de burger op het verkeerde been wordt gezet omtrent zijn rechtspositie. Anders gezegd, is de negatieve verplichting die in dit verband op de overheid rust, erop gestoeld dat de burger in staat wordt gesteld om goed geïnformeerde keuzes te maken. Het verwijt aan het adres van de overheid bestaat daarin dat zij handelingen heeft verricht die leiden tot een gebrekkige oriëntatie van de burger op zijn rechtspositie. Doordat het bestuur heeft nagelaten juiste of volledige informatie te verstrekken, is de wil van de burger gebrekkig gevormd. Daarmee bestaat het risico op het maken van een ongelukkige keuze die achterwege was gebleven indien juiste informatie was verstrekt, of indien in het geheel géén informatie was verstrekt. Zo was de burger wellicht niet tot aankoop van een perceel overgegaan, indien hem niet de onjuiste informatie was verstrekt dat detailhandelsvestiging aldaar mogelijk was. Of was een ander perceel juist wel aangekocht, indien de burger niet was voorgehouden dat daarop geen detailhandelsbestemming rustte of zou kunnen komen te rusten.

Wat betreft de strekking van de geschonden zorgvuldigheidsnorm, is tot slot van belang wat de Hoge Raad hieromtrent heeft overwogen in het tweede Fabricom-arrest.14 De mededelingen die van betekenis waren in dat arrest werden gedaan in het kader van het bepaalde in artikel 3:42 Awb en artikel 4:27 Awb (zie paragraaf 6.3). Volgens de Hoge Raad kan dit feit echter niet eraan afdoen dat een zorgvuldigheidsnorm is geschonden, ‘ook niet indien die voorschriften uitsluitend betrekking hebben op de belangen van degenen die de aanvraag mochten indienen. Dit verhindert immers niet dat met die mededelingen ook een zorgvuldigheidsnorm, in de zin van art. 6:162 BW, jegens anderen kan zijn geschonden’. Dit laatste is juist, indien en voor zover de vordering niet was gebaseerd op de schending van een wettelijk voorschrift, maar uitsluitend op de schending van een ongeschreven rechtsregel.15 De Hoge Raad beziet derhalve of de Staat kon verwachten dat Fabricom haar gedrag zou afstemmen op de mededelingen. In het kader van deze beoordeling wordt geen (doorslaggevende) betekenis toegekend aan het beschermingsbereik van de voornoemde wetsartikelen. Dit betekent echter niet dat elke betekenis moet worden ontzegd aan het doel en de strekking van die artikelen. De Hoge Raad overweegt immers (slechts) dat het feit dat de mededelingen werden gedaan ter voldoening aan artikel 3:42 Awb en artikel 4:27 Awb niet verhindert dat hiermee ook een zorgvuldigheidsnorm jegens anderen kan zijn geschonden.

Het oordeel van de Hoge Raad laat in zoverre ruimte voor een zogenoemde ‘omgekeerde correctie Langemeijer’.16 De eigenlijke correctie Langemeijer komt erop neer dat de schending van een wettelijke norm die niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden, tóch aansprakelijkheid meebrengt omdat die normschending onder de omstandigheden van het geval bijdraagt tot het oordeel dat een zorgvuldigheidsnorm is geschonden die wél bescherming biedt tegen die schade.17 Een oneigenlijke correctie Langemeijer daarentegen zou hierin kunnen bestaan dat een beperkt beschermingsbereik van een relevante wettelijke norm een factor van betekenis is bij de beantwoording van de vraag óf een zorgvuldigheidsnorm is geschonden, maar dan in aansprakelijkheidsbeperkende zin, door de bescherming die het ongeschreven recht biedt af te zwakken aan de hand van het beperkte beschermingsbereik van die wettelijke norm. Aan de betrokken wettelijke norm zou in zoverre een zekere reflexwerking kunnen toekomen. Dit voorkomt dat het beschermingsbereik van een wettelijke norm – en het aansprakelijkheidsbeperkende effect dat daarvan uitgaat – wordt omzeild door een vordering uitsluitend of mede te baseren op de schending van een zorgvuldigheidsnorm. Zo wordt het bemoeilijkt om langs een omweg een graantje mee te pikken van handelen in verband met wettelijke normen die niets van doen hebben met de bescherming van de ((vermogens)belangen van de) benadeelde, althans die deze niet primair beogen te beschermen. Voor het geval van Fabricom maakt deze benadering overigens geen wezenlijk verschil, omdat de informatie in die zaak werd verstrekt ter voldoening aan wettelijke normen die (in elk geval) de belangen van de formele subsidieaanvrager beschermden, en de belangen van Fabricom materieel gelijk te stellen waren met die van die aanvrager (zie paragraaf 6.3).