10.2.2 De begrotingsvereisten

Het wettelijk kader schrijft niet alleen voor dat de begroting uit specifieke onderdelen moet zijn opgebouwd, maar bepaalt ook dat de begroting aan bepaalde vereisten moet voldoen. Er kunnen zes begrotingsvereisten worden onderscheiden die kunnen worden onderverdeeld in vereisten die zien op de inrichting en vereisten die zien op de totstandkomingsprocedure van de begroting:1

Het vereiste van eenheid en universaliteit is terug te vinden in artikel 189 lid 1 Gemeentewet: ‘voor alle taken en activiteiten brengt de raad jaarlijks op de begroting de bedragen die hij daarvoor beschikbaar stelt, alsmede de financiële middelen die hij naar verwachting kan aanwenden’. De begroting is een eenheid wanneer in één document alle inkomsten en uitgaven zijn verzameld en tegenover elkaar gezet. De begroting is universeel wanneer deze inkomsten en uitgaven afzonderlijk zichtbaar zijn. Inkomsten en uitgaven mogen dus niet op een hoop gegooid worden en de begroting mag ook niet simpelweg een weergave zijn van wat er onderaan de streep overblijft. De begroting dient daarnaast een doelmatige indeling te hebben, wat betekent dat hij overzichtelijk en logisch ingedeeld moet zijn. Dit verzekert dat de raad en andere belangstellenden een goed beeld hebben van waar de gemeente geld aan uitgeeft en hoe de uitgaven met elkaar samenhangen. Dit vereiste is gebaseerd op artikel 186 Gemeentewet en is terug te vinden in een aantal bepalingen van het BBV, zoals de artikelen 3, 7 en 8. Specialisatie ziet op de formulering en omvang van de begrotingsposten. Voor dit vereiste is geen directe wettelijke basis aan te wijzen, maar het wordt wel genoemd in de toelichting bij het BBV.3 De begrotingsposten moeten op grond van het specialisatievereiste niet te algemeen geformuleerd zijn omdat het dan onduidelijk is waar de raad precies geld aan uitgeeft, wat controle achteraf bemoeilijkt. Tegelijkertijd moeten de posten ook niet te gedetailleerd zijn omdat dit de begroting onoverzichtelijk maakt en het beheer en de uitvoering ervan voor het college bemoeilijkt. Daarnaast is de raad bij een te gedetailleerde begroting feitelijk aan het meebesturen, en die taak is nu juist met de dualisering aan het college toevertrouwd. Specialisatie houdt verder nog in dat de begroting op de meest actuele gegevens moet zijn gebaseerd en dat de posten zo nauwkeurig mogelijk moeten worden geraamd.4

Bij het opstellen en vaststellen van de begroting zijn de raad en het college verder nog gebonden aan procedurevereisten. Het vereiste van periodiciteit houdt in dat er regelmatig een begroting bij de raad moet worden ingediend en dat deze moet zien op een afgebakende periode. Dit is terug te vinden in artikel 189 lid 1 Gemeentewet. Naast periodiciteit dient een begroting ook te voldoen aan het vereiste van prealabiliteit, oftewel de eis dat het college vóór aanvang van de periode waarop de begroting betrekking heeft, gemachtigd moet zijn om uitgaven te doen. Dit vereiste is vastgelegd in artikel 191 lid 1 Gemeentewet: ‘de raad stelt de begroting vast in het jaar voorafgaande aan dat waarvoor zij dient’. Op grond van artikel 192 lid 1 Gemeentewet geldt het ook voor begrotingswijzigingen: ‘besluiten tot wijziging van de begroting kunnen tot uiterlijk het eind van het desbetreffende begrotingsjaar worden genomen’. Het laatste begrotingsvereiste, ten slotte, betreft het vereiste van openbaarheid. Dit houdt in dat de begrotingsstukken voor iedereen openbaar en toegankelijk moeten zijn. Dit vereiste is vastgelegd in artikel 190 lid 2 Gemeentewet. Het belang van openbaarheid als begrotingsvereiste wordt onderstreept door artikel 24 sub b Gemeentewet, waarin staat dat de raad niet besloten mag vergaderen over de vaststelling en wijziging van de begroting (en de vaststelling van de jaarrekening).5