8.5.2.4 Tussenconclusie

Vier aspecten zijn zoals gezegd van belang voor de betrokkenheid van het parlement bij het ESM: de rol van het parlement bij het verlenen van steun volgens de reguliere procedure, bij steunbesluiten volgens de spoedstemprocedure, bij het opvragen van niet-gestort kapitaal en bij het verhogen van het maatschappelijk kapitaal.

De rol van de Tweede Kamer bij het verlenen van steun vanuit het ESM via de reguliere procedure is, ook na de totstandkoming van het informatieprotocol, niet eenduidig. Op grond van dit protocol moet de minister van Financiën voorafgaand aan de besluitvorming binnen de raad van gouverneurs over een steunaanvraag overleg voeren met de Tweede Kamer. Dit gaat verder dan wat men op basis van het ESM-verdrag zou verwachten. Daarin is immers slechts opgenomen dat de minister van Financiën als onderdeel van de raad van gouverneurs akkoord moet gaan. Hoewel binnen het parlementaire stelsel al te verwachten viel dat de minister zijn standpunt vooraf met de Kamer zou bespreken, heeft het informatieprotocol op dit punt de rechten van het parlement verduidelijkt.

Deze parlementaire betrokkenheid kan op twee manieren benaderd worden. Enerzijds heeft de Kamer geen instemmingsrecht en hoeft het oordeel dat de minister van Financiën over een steunaanvraag zal innemen slechts met de Kamer besproken te worden. Anderzijds is het echter moeilijk voorstelbaar dat als de Kamer zich in meerderheid tegen een steunbesluit keert, de minister binnen de raad van gouverneurs toch akkoord zal gaan. Tegelijkertijd, zo weet de Kamer ook, geldt er in dat geval wegens de goedkeuring van het ESM-verdrag een verdragsverplichting om die steun toch te verlenen. Het ontbreken van een (überhaupt niet vereiste) intern werkende machtiging van de Kamer aan de regering om in te stemmen met een steunbesluit, heeft extern geen rechtsgevolgen.

De positie van de Kamer doet op dit punt sterk denken aan de rol van het parlement bij de inzet van de strijdkrachten.1Artikel 100 Gw stelt dat de regering de Staten-Generaal hierover vooraf inlichtingen moet verstrekken. Over deze bepaling woedden al jarenlang discussies, die met name gericht zijn op de vraag of het parlement hieraan een materieel instemmingsrecht ontleent.2 De regering en het parlement staan in deze discussie lijnrecht tegenover elkaar. Het parlement gaat ervan uit dat artikel 100 Gw een materieel instemmingsrecht omvat. Op grond van die bepaling informeert de regering het parlement immers vooraf over een besluit tot inzet van de krijgsmacht, waardoor de Kamers de gelegenheid hebben om zich daarover uit te spreken. Op die manier is er volgens het parlement sprake van een materieel instemmingsrecht. De regering stelt zich echter consequent op het standpunt dat artikel 100 Gw slechts een informatieplicht inhoudt. Afspraken over onder meer de wijze waarop het overleg met het parlement plaatsvindt, zijn vastgelegd in een zogeheten toetsingskader.3

Verschillende parallellen zijn te trekken tussen de inzet van de strijdkrachten en het verlenen van steun vanuit het ESM. Net als bij de inzet van de strijdkrachten, heeft het parlement ook bij het besluit om steun te verlenen vanuit het ESM geen formeel instemmingsrecht. Wel is in het informatieprotocol vastgelegd dat de Tweede Kamer hierover geïnformeerd wordt, zodat zij de mogelijkheid krijgt om zich hierover uit te spreken. In dat opzicht is het informatieprotocol bij het ESM te vergelijken met de afspraken over de informatievoorziening bij de inzet van de krijgsmacht in het hierboven genoemde toetsingskader. Ook zal de regering zowel bij de inzet van de krijgsmacht als bij besluiten over het verlenen van steun vanuit het ESM in de praktijk proberen om een zo groot mogelijk politiek draagvlak voor dat besluit te creëren.

Is hiermee nu sprake van een de facto instemmingsrecht voor het parlement bij het beoordelen van steunverzoeken aan het ESM? Mijns inziens is dat niet het geval. De minister van Financiën kan daarbij juridisch gezien een standpunt innemen dat niet gedragen wordt door een meerderheid van de Kamer (al dan niet met het inroepen van de vertrouwensregel als gevolg). Hij hoeft, ervan uitgaande dat dit nageleefd wordt, op grond van het informatieprotocol immers slechts zijn standpunt over een steunaanvraag voor te leggen aan de Kamer. Door die mogelijkheid kan er bij het verlenen van steun vanuit het ESM mijns inziens niet gesproken worden van een materieel instemmingsrecht. Het is betreurenswaardig dat dit niet expliciet in het informatieprotocol is opgenomen, omdat dit kan uitmonden in een nieuwe jarenlange discussie langs dezelfde lijnen als ten aanzien van artikel 100 Gw. Op de lange termijn zou overigens de instemming van het parlement bij steunbesluiten wel een vorm van ongeschreven recht kunnen worden, mits steeds goedkeuring gevraagd wordt. Los van deze juridische benadering, zal de regering politiek gezien zoals gezegd telkens proberen om zo veel mogelijk Kamerleden achter haar besluit over een steunaanvraag te krijgen.

Dat de betrokkenheid van het parlement bij het verlenen van financiële bijstand vanuit het ESM ook na de totstandkoming van het informatieprotocol niet eenduidig is, bleek wel tijdens verschillende debatten over een derde Griekse steunpakket in juli en augustus 2015. Na een politiek akkoord over financiële bijstand hielden minister-president Rutte (VVD) en minister van Financiën Dijsselbloem (PvdA) een algemeen overleg met de vaste commissies voor Financiën en voor Europese Zaken.4 In reactie op vragen over de positie van het parlement bij het goedkeuren van het steunpakket, stelde Rutte dat de regering op dat moment niet om instemming van het parlement vroeg, omdat het informatieprotocol daarin niet voorzag.5 Wel meenden Rutte en Dijsselbloem, mijns inziens ten onrechte, dat de procedure voorschreef dat het kabinet de Kamer formeel om instemming moet vragen op het moment dat er een memorandum van overeenstemming ligt.6 Over dat memorandum moest nog nader onderhandeld worden. Opvallend is overigens dat geen van de aanwezige Kamerleden Rutte en Dijsselbloem erop wees dat het parlement op grond van het informatieprotocol geen instemmingsrecht heeft bij ESM-steunbesluiten, ook niet op het moment dat er een memorandum tot stand is gekomen. De bekendheid met het protocol lijkt dan ook niet groot.

Tijdens een volgend debat, dat werd gehouden nadat over het memorandum overeenstemming was bereikt, bleek Rutte terecht op zijn standpunt te zijn teruggekomen, hoewel dat niet nadrukkelijk in het debat naar voren kwam. Tijdens dat debat diende D66-Tweede Kamerlid Pechtold een motie in waarin de Kamer werd opgeroepen om de steun uit te spreken voor het derde steunpakket aan Griekenland.7 Rutte noemde die motie vervolgens overbodig, omdat niet om instemming werd gevraagd. Hij stelde: ‘Dat is ook niet de procedure, net zoals ook bij artikel 100-procedures niet om instemming wordt gevraagd.’8 Even later voegde hij daar nog aan toe: ‘Het informatieprotocol aangaande (ESM-gerelateerde) crisismaatregelen in de eurozone is op dat punt duidelijk.’9 De Kamer wordt dus geïnformeerd over steunbesluiten en er wordt met de regering over van gedachten gewisseld voordat het besluit is genomen, maar instemming van het parlement is daarbij, zo concludeerde ook Rutte uiteindelijk terecht, niet vereist.

Dit spanningsveld tussen informeren en instemmen komt ook terug bij het opvragen van niet-gestort kapitaal. De raad van gouverneurs, met daarin de minister van Financiën, besluit over een opvraging in onderlinge overeenstemming.10 Op grond van een hierboven besproken motie die tijdens de behandeling van het ESM-verdrag werd aangenomen, moet een dergelijke opvraging aan de Tweede Kamer worden voorgelegd. Hoewel de meest recente versie van het protocol hierover geen informatie bevat, wordt die lijn ook aangehouden in een eerdere brief over het protocol. Ook hierbij geldt dat de Kamer geen instemmingsrecht heeft, maar dat de regering zo veel mogelijk steun voor dat besluit zal proberen te verwerven. Bij het opvragen van niet-gestort kapitaal doet zich echter ook nog een andere moeilijkheid voor. Wegens de opvraging is immers een suppletoire begroting nodig die door het parlement moet worden goedgekeurd. Het parlement heeft hierbij echter geen daadwerkelijke keuze, doordat het voldoen aan de opvraging, nadat de raad van gouverneurs daarmee heeft ingestemd, een verdragsverplichting is. Zelfs indien het parlement tegen de suppletoire begroting zou stemmen, dan nog zou Nederland aan de financiële verplichting moeten voldoen. Het ontbreken van een begrotingspost heeft immers geen externe werking.11

De positie van het parlement bij de spoedstemprocedure en bij het verhogen van het maatschappelijk kapitaal is veel duidelijker. Het parlement speelt binnen de spoedstemprocedure geen rol van betekenis. Indien mogelijk zal over een steunaanvraag overleg met de Kamer worden gevoerd. De minister van Financiën kan echter overstemd worden, dus via overleg met de minister valt voor het parlement in dat geval weinig te bereiken. Bovendien is in het informatieprotocol vastgelegd dat als er wegens tijdsdruk geen voorafgaand overleg met de Tweede Kamer kan plaatsvinden, er dan geen parlementair voorbehoud zal worden gemaakt.

Bij het verhogen van het maatschappelijk kapitaal is de rol van het parlement juist het sterkst en tevens het minst bediscussieerd. Al in de memorie van toelichting bij het ESM-verdrag maakte de regering immers duidelijk, na advies van de Raad van State, dat het parlement op grond van artikel 91, eerste lid, Gw daarbij een instemmingsrecht heeft. Bovendien moet ook in dat geval, net als bij het opvragen van niet-gestort kapitaal, een suppletoire begroting tot stand komen waarin de gevolgen van de verhoging voor de begroting worden verwerkt. Anders dan bij het opvragen van niet-gestort kapitaal, is er in dat geval geen verdragsverplichting die in feite noodzaakt tot het aannemen van de suppletoire begroting door beide Kamers.

Los van deze conclusies over de betrokkenheid van het parlement bij de inzet van het ESM, kunnen op deze plaats ook enkele bevindingen over de formele of materiële invulling van het budgetrecht naar voren worden gebracht. Allereerst is het advies van de Raad van State over de goedkeuringswet bij het ESM-verdrag in dit kader opvallend. De Raad van State nam daarin, zoals hierboven aan de orde kwam, het standpunt in dat de Staten-Generaal met het goedkeuren van het ESM-verdrag strikt genomen democratische invloed uitoefenen op de financiële consequenties van dat verdrag. De Raad van State oordeelde echter ook dat het gewenst is om het parlement te betrekken bij de besluitvorming over de inzet van het ESM, gelet op de omvang van de financiële verplichtingen die daarmee gepaard gaan.

Hoewel de Raad van State deze termen niet gebruikte, sluit dit onderscheid nauw aan bij het verschil tussen een formele en een materiële invulling van het budgetrecht. Dient het parlement uitsluitend bij wet begrotingen mede vast te stellen, of omvat het budgetrecht daadwerkelijk zeggenschap van het parlement over deze bestedingen? De Raad van State noemde de betrokkenheid van het parlement bij de inzet van het ESM slechts ‘wenselijk’, en niet noodzakelijk, waaruit blijkt dat volgens de Raad van State het budgetrecht in dit kader formeel geïnterpreteerd moet worden. Ook minister van Financiën De Jager was die mening toegedaan. Hij stelde, zoals hierboven aan de orde kwam, dat het budgetrecht met het ESM-verdrag ‘natuurlijk’ niet wordt aangetast, omdat het parlement dit verdrag moet goedkeuren. Instemming van het parlement bij de inzet van het ESM is volgens hem kennelijk niet vereist op grond van het budgetrecht. Ook het informatieprotocol gaat uit van deze lezing, nu het parlement daarin geen instemmingsrecht kreeg bij steunbesluiten.

Evenals bij het ad hoc Europese steunfonds gingen de Staten-Generaal dus akkoord met het fonds als geheel en met de gevolgen voor de begroting. Het parlement accepteerde dat het geen instemmingsrecht had bij het verlenen van steun aan afzonderlijke lidstaten. Het zou daardoor geen zeggenschap hebben over concrete overheidsuitgaven in dit kader. Bij de goedkeuring van het ESM-verdrag was weliswaar duidelijk dat het fonds gebruikt zou worden voor eurolanden in ernstige financiële problemen, maar het parlement had bijvoorbeeld geen zeggenschap meer over de landen waaraan steun zou worden verleend, de bedragen waarmee dat zou gebeuren en de voorwaarden daarvoor. Uit de parlementaire behandeling van het ESM-verdrag blijkt daarom mijns inziens een meer formele interpretatie van het budgetrecht.

Tegelijkertijd stelde de Raad van State dat er, mede in het licht van artikel 105 Gw, een voorziening dient te bestaan op nationaal niveau die recht doet aan de noodzaak van democratische controle op het handelen van de bevoegde minister in het kader van het ESM, maar die niet in de weg staat aan de slagvaardigheid van het ESM.12 Deze opmerking illustreert de moeilijkheid van een materiële benadering van het budgetrecht. Zou het budgetrecht materieel geïnterpreteerd worden en daarmee ook het recht van het parlement omvatten om in te stemmen met concrete overheidsuitgaven, zoals specifieke steunbesluiten, dan zou het ESM minder effectief zijn. In deze context spitst het verschil tussen het formele en het materiële budgetrecht zich daarom met name toe op het moment van instemming met overheidsuitgaven. Heeft het parlement slechts eenmalig een instemmingsrecht bij de oprichting van dergelijke fondsen (formeel), waarvan het doel in algemene termen vaststaat, of dient het parlement bij iedere toepassing van een dergelijk fonds zeggenschap te hebben over de besteding van overheidsgelden (materieel)? Alleen in het laatste geval heeft het parlement zeggenschap over bijvoorbeeld de landen waaraan hulp wordt verleend, de bedragen waarmee dat gebeurt en de voorwaarden waaronder die steun vorm krijgt. Alleen dan kan mijns inziens gesproken worden van instemmen met concrete overheidsuitgaven en daarmee van het materiële budgetrecht.

Het ESM-verdrag laat voor deze laatste, materiële lezing van het budgetrecht overigens ruimte, voor zover het gaat om de reguliere procedure. In het verdrag is immers uitsluitend opgenomen dat de raad van gouverneurs met eenparigheid van stemmen een besluit neemt over het verlenen van steun en over het opvragen van niet-gestort kapitaal. Hoe een minister van Financiën tot zijn stem komt, laat het verdrag open. Op nationaal niveau zouden regering en parlement daarom overeen kunnen komen dat de stem van de minister van Financiën afhankelijk is van de instemming van het parlement. Bij de spoedstemprocedure voor het verlenen van steun is dat op zichzelf ook mogelijk, alleen kan de Nederlandse minister van Financiën daarbij overstemd worden door andere lidstaten. Ook als het parlement zich in die situatie zou uitspreken tegen steunverlening, kan Nederland daaraan gebonden zijn. Overstemmen andere lidstaten de Nederlandse minister van Financiën, is dus per definitie sprake van een formele invulling van het budgetrecht.

Het voorgaande laat zien dat het parlement zijn positie bij de inzet van het ESM had kunnen versterken door af te dwingen dat instemming is vereist bij het verlenen van steun en bij het opvragen van niet-gestort kapitaal. Ook hadden de Kamers kunnen afdwingen dat de parlementaire betrokkenheid bij het ESM in een wet in formele zin werd geregeld, in plaats van in een niet-bindend informatieprotocol. Dit zou het gewicht van de toezeggingen door de regering hebben vergroot. Voor deze opties bestond echter in beide Kamers geen meerderheid. De Staten-Generaal accepteerden daarmee zelf de eigen, beperkte rol bij de inzet van het ESM.

In het verlengde hiervan valt op dat het parlement een zeer afwachtende houding innam bij de totstandkoming van het informatieprotocol. Al in de memorie van toelichting bij het ESM-verdrag bracht de regering het idee van dit protocol naar voren. Het had daarom mijns inziens meer voor de hand gelegen dat het parlement hierover voor de goedkeuring van het ESM-verdrag afspraken had gemaakt met het kabinet, in plaats van achteraf. Bovendien heeft de Tweede Kamer geen plenair debat gewijd aan het informatieprotocol, maar het slechts besproken tijdens een algemeen overleg met enkele Kamerleden. Hoewel tijdens de totstandkoming van het protocol het hoogtepunt van de crisis voorbij was, is het protocol van groot belang voor de positie van de Tweede Kamer bij de inzet van het ESM. Op grond daarvan zou meer belangstelling op zijn plaats zijn.

In dit kader valt tot slot op dat de Eerste Kamer geen rol speelt bij het informatieprotocol. Dat is, zonder nadere uitleg daarover, uitdrukkelijk gericht aan de Tweede Kamer en niet aan de Eerste Kamer. Tegelijkertijd kan de Eerste Kamer, indien zij daar behoefte aan heeft, over besluiten rondom het ESM een debat organiseren en daarvoor de minister uitnodigen. Ondanks dat het informatieprotocol zich expliciet richt tot de Tweede Kamer, speelt het in zoverre slechts een beperkte rol voor de verhouding tussen beide Kamers en de manier waarop beide Kamers het budgetrecht uitoefenen.