4.5.2 Rechtstreekse werking van verordeningen in het Nederlandse strafrecht?

De doorwerking van verordeningen geschiedt tot op heden middels verwijzingen in het nationale recht. De toelaatbaarheid daarvan is aan de orde geweest in het arrest Verplichte Rusttijden.1 Dit arrest, dat vooral bekendheid verwierf vanwege de overweging over de autonome doorwerking van Europees recht, bevat een verweer op grond van artikel 1 lid 1 Sr. Hoewel al langere tijd gebruik werd gemaakt van verwijzingen naar Europese regelgeving in het nationale strafrecht, werd in deze zaak aangevoerd dat de verordening geen een ieder verbindende bepaling is. Volgens de toelichting volgt uit het legaliteitsbeginsel dat een delictsomschrijving in het internationale recht nooit rechtstreeks werkend kan zijn zoals bedoeld in artikel 93 Gw. Delictsomschrijvingen moeten volgens het middel daarom altijd worden omgezet in een nationale bepaling. Als bekend antwoordde de Hoge Raad daarop dat artikel 93 en 94 Gw niet relevant zijn voor de doorwerking van Europees recht.2 Kennelijk is voor de Hoge Raad vanzelfsprekend dat ook artikel 1 lid 1 Sr niet aan toepassing van de verordening in de weg staat. Dat wil nog niet zeggen dat de verordening als zodanig als strafbepaling moet worden gezien: zonder strafbaarstelling in het nationale strafrecht zouden geen strafrechtelijke sancties kunnen worden opgelegd voor de overtreding ervan. Dat dit arrest betekent dat een verordening ‘kennelijk [voldoet] aan het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel’, zoals gesteld door Verhoeven, kan er dan ook niet uit worden afgeleid.3 De Hoge Raad heeft slechts geaccepteerd dat een gedragsomschrijving in een verordening middels een verwijzing in een nationale strafbaarstelling kan worden geaccepteerd als gedragsomschrijving, dus als onderdeel van de strafbepaling.

Op dit moment wordt Europees recht uitsluitend na het nemen van maatregelen in het nationale recht strafrechtelijk gehandhaafd. Richtlijnen worden omgezet in nationaal recht, en ook rechtstreeks toepasselijke verordeningen worden slechts na het opnemen van een strafbaarstelling en sanctienorm in het Nederlandse recht middels het strafrecht gehandhaafd. Over de vraag of rechtstreekse toepassing van een volledige strafbaarstelling in een verordening aanvaardbaar zou zijn, heeft de Hoge Raad zich dus nog niet hoeven uitspreken.

Of de Nederlandse strafrechter strafrechtelijke aansprakelijkheid mag baseren op verdragen of verordeningen is uiteindelijk een politieke vraag die zich vertaalt in het legaliteitsbeginsel. Een principieel argument tegen de toepassing van in verordeningen gelegen strafbaarstellingen lijkt niet te volgen uit artikel 1 Sr, maar in de praktijk hanteert de Hoge Raad het uitgangspunt dat alleen de Nederlandse wet als bron van strafrechtelijke aansprakelijkheid kan gelden. Op dit moment heeft artikel 1 lid 1 Sr geen eenduidige betekenis voor het Nederlandse recht als het gaat om de toelaatbaarheid van strafbaarstellingen in verdragen of in Europees recht. Of in de toekomst strafbaarstellingen in het Europees recht zouden moeten worden aanvaard als bron van strafrechtelijke aansprakelijkheid, is in ieder geval mede afhankelijk van de wijze waarop Europees recht tot stand komt, en of de democratische legitimatie daarvan als afdoende wordt ervaren. Een politieke discussie over de democratische legitimatie van Europees recht, meer bijzonder verordeningen, en de betekenis van artikel 1 Sr zou daarom op gang moeten komen om voorbereid te zijn op de toekomst. Niet om de eventuele doorwerking van een strafrechtelijke verordening te kunnen afweren, maar om een standpunt in te kunnen nemen in de discussie of zulks wenselijk is en zo ja, of dat een expliciete wettelijke regeling vereist.