IX.3.5.6.2 Vorderingen uit publiekrechtelijke rechtsverhoudingen

904. Uitgangspunt: de vordering bestaat, indien de wezenskenmerken van een verbintenis aanwezig zijn. Het voorgaande geldt in gelijke mate voor vorderingen uit publiekrechtelijke rechtsverhoudingen. Het bestaan van een vordering kan in beginsel worden aangenomen, indien de in § 3.5.1 besproken wezenskenmerken van een vordering aanwezig zijn.1 In veel gevallen zal met de aanwezigheid van de grondslag van de vordering, de vordering ook zijn ontstaan. Publiekrechtelijke vorderingen ontstaan over het algemeen uit (i) een besluit van een bestuursorgaan (o.a. subsidies, bepaalde belastingen op aanslag) of (ii) rechtstreeks uit de wet (o.a. bepaalde belastingen op aangifte, premies voor sociale verzekeringen).2 In het eerste geval is de ontstaansbron van de vordering gelegen in het besluit van het bestuursorgaan. In het tweede geval moet aan de hand van de (ratio van de) wettelijke regeling en de wetsgeschiedenis worden beoordeeld aan welk rechtsfeit de wet het ontstaan van de vordering verbindt.

905. De vordering is afhankelijk van een besluit van een bestuursorgaan; oud recht. Indien de (opeisbaarheid van de) vordering afhankelijk is van een beschikking van een bestuursorgaan (zoals bij het toekennen van subsidies en sociale uitkeringen), werd het voor de inwerkingtreding van de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (waarover hierna) in de doctrine van belang geacht of de beschikking ‘rechtscheppend’ was of slechts ‘rechtsvaststellend’.3 Indien het bestuursorgaan een zekere beleidsvrijheid heeft (vrije beschikking), zou de beschikking in veel gevallen rechtscheppend zijn en zou zij een vereiste zijn voor het ontstaan van de vordering.4^,5 Indien het orgaan daarentegen niet vrijelijk kan beschikken, maar gebonden is aan door de wet genoemde criteria (gebonden beschikking), dan zou de beschikking uitsluitend rechtsvaststellend zijn en zou zij geen ontstaansvereiste voor de vordering zijn, doch hoogstens van belang voor de opeisbaarheid en de vaststelling van de omvang van de vordering.6 De vordering vloeit dan rechtstreeks voort uit de wet en zal reeds zijn ontstaan vanwege het feit dat de wettelijke criteria zijn vervuld.7 Of een beschikking ‘rechtscheppend’ of ‘rechtsvaststellend’ was, moest aan de hand van de (ratio van de) wettelijke regeling waarop zij is gebaseerd, worden vastgesteld, waarbij zij opgemerkt dat niettegenstaande het karakter van de beschikking uit (het stelsel van) de wet kon volgen, dat de vordering eerst op een later moment ontstond.8

In geval van uitkeringen op grond van socialezekerheidsregelingen werd in de literatuur veelal aangenomen dat het recht op een uitkering vanrechtswege ontstond op grond van de wet. Het recht werd verkregen als men voldeed aan de daarvoor in de wet genoemde voorwaarden. De beschikking die het uitvoeringsorgaan ter zake neemt, zou meestal rechtsvaststellend van aard zijn.9 Hierop bestonden echter uitzonderingen. In sommige gevallen heeft de wetgever het uitvoeringsorgaan de bevoegdheid gegeven om een uitkering te verlenen.10

Overigens zij voor de volledigheid opgemerkt dat de wet of de aard van de vordering tot betaling van een subsidie of sociale uitkering de overdraagbaarheid van de vordering kan uitsluiten of beperken.

906. Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht. Wat betreft vorderingen uit publiekrechtelijke rechtsverhoudingen verdient het voorgaande een belangrijke aanvulling in verband met de inwerkingtreding per 1 juli 2009 van de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).13 Deze tranche bevat een algemene regeling van bestuursrechtelijke geldschulden.14 De regeling is van toepassing op geldschulden die voortvloeien uit (i) een wettelijk voorschrift dat een verplichting tot betaling uitsluitend aan of door een bestuursorgaan regelt, of (ii) een besluit dat vatbaar is voor bezwaar of beroep (art. 4:85 lid 1 Awb).15 Zij ziet zowel op schulden aan de overheid, als op schulden van de overheid en bevat regels over de vaststelling en de inhoud van de betalingsverplichting, verzuim en wettelijke rente, verjaring en verval, alsmede de invordering. Met de vaststelling van de geldschuld wordt gedoeld op de wijze waarop de schuld ontstaat. Er wordt geen algemene regeling gegeven van de gevallen waarin een bestuursrechtelijke geldschuld ontstaat. Dat wordt geregeld in specifieke wetgeving.16 Benadrukt zij dat de regeling niet van toepassing is op geldschulden die voortvloeien uit privaatrechtelijke overeenkomsten, onrechtmatige daad en onverschuldigde betaling, althans voor zover de bestuursrechter niet bevoegd is om van geschillen hieromtrent kennis te nemen.17

Art. 4:86 lid 1 Awb neemt tot uitgangspunt dat een bestuursrechtelijke geldschuld ontstaat op grond van een beschikking. Dit geldt zowel in het geval de overheid de schuldenaar is, als in het geval dat zij de schuldeiser is. Op grond van art. 4:88 Awb is echter een uitzondering mogelijk: een bestuursrechtelijke geldschuld kan ook rechtstreeks uit een wettelijk voorschrift voortvloeien.18

De ratio voor de hoofdregel dat de schuld op grond van een beschikking tot stand komt, moet blijkens de toelichting worden gevonden in de rechtszekerheid.19 Volgens de toelichting zou het voor de hand liggen, dat als een burger moet betalen, hij eerst door middel van een beschikking op de hoogte wordt gebracht van zijn betalingsverplichting. Meestal kan van de burger niet worden verlangd dat hij op grond van alleen de wet op de hoogte is van zijn schuld. Bovendien kan hij de hoogte van zijn schuld zelf meestal niet bepalen. Volgens de toelichting zou het bestuur derhalve in het algemeen verplicht zijn om bij beschikking vast te stellen hoe hoog de betalingsverplichting precies is, voordat het aanspraak op betaling kan maken.

Ook bij betalingen door de overheid zou volgens de toelichting omwille van de rechtszekerheid aan het recht op betaling een beschikking vooraf dienen te gaan. Aangezien het bestuursorgaan toch steeds een beslissing moet nemen om tot betaling over te gaan en de ontvanger op de hoogte moet stellen van de reden van de betaling, zou moeten worden aangenomen dat aan iedere betaling een beschikking ten grondslag moet liggen. Voor beide gevallen geldt dat door de beschikking duidelijk wordt gemaakt wat de grondslag voor de betaling is en welk bedrag betaald moet worden. Onduidelijkheid over de betaling wordt daarmee vermeden, aldus de toelichting.20

Het tweede lid van art. 4:86 Awb vermeldt de vereisten waaraan de beschikking moet voldoen.

Art. 4:88 lid 1 Awb geeft de mogelijkheid om bij wettelijk voorschrift af te wijken van het uitgangspunt dat een bestuursrechtelijke geldschuld bij beschikking wordt vastgesteld. Volgens de toelichting zou het voor een aantal belangrijke geldschulden, in het bijzonder voor geldschulden die met grote regelmaat moeten worden betaald, voor de hand liggen dat niet iedere keer een beschikking moet worden gegeven. Dit zou in het bijzonder het geval zijn wanneer het gaat om schulden aan de overheid, zoals de omzetbelasting of premies en belastingen die door werkgevers verschuldigd zijn. Ook bij regelmatige betalingen door de overheid kan het volgens de toelichting in bepaalde gevallen weinig doelmatig zijn om steeds een beschikking te verlangen. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan socialezekerheidsuitkeringen.29

De conclusie die uit het voorgaande lijkt te kunnen worden getrokken in vergelijking tot het oude recht, is dat in die gevallen waarin een bestuursrechtelijke geldschuld afhankelijk is gesteld van een beschikking van een bestuursorgaan, deze beschikking op grond van de nieuwe regeling in beginsel altijd een rechtscheppend karakter heeft.