II.7.4 Specifieke vereisten ingeval van een aantasting van het recht op eigendom

Wanneer is vastgesteld dat een beschikking kan worden aangemerkt als eigendom in de zin van art. 1 EP respectievelijk art. 17 Handvest, dan betekent dat dat een inbreuk op deze eigendom moet voldoen aan de eisen die deze bepaling daaraan stelt. Daarbij is van belang of sprake is van een ontneming of een regulering van eigendom.1 Wanneer een inbreuk als ontneming wordt gekwalificeerd, dan gelden strengere eisen dan wanneer sprake is van regulering. Zoals aangetoond in paragraaf 6.4.3 wordt een intrekkingsbeslissing door het EHRM veelal gekwalificeerd als regulering van eigendom.

Grofweg gelden drie eisen voor een gerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht. In de eerste plaats moet de inbreuk in de wet (law) zijn voorzien. Het begrip ‘law’ wordt door het EHRM ook autonoom uitgelegd.2 In de eerste plaats mag een inbreuk slechts plaatsvinden, wanneer deze geschiedt op grond van een nationale rechtsregel. Dit kan ook een ongeschreven regel zijn.3 Zo overwoog het EHRM in het arrest Sanoma Uitgevers BV t. Nederland:

Vereist is voorts dat de wettelijke basis voldoende precies, toegankelijk en voorzienbaar is. Zo is de burger op de hoogte van de beperkingen die zijn gesteld op de uitoefening van een bepaald grondrecht.5 Van belang is voorts dat de inmenging aan de orde gesteld kan worden in een nationale procedure.6 Het arrest Bimer t. Moldavië biedt een mooi voorbeeld van toepassing van het vereiste dat een inbreuk bij wet moet zijn voorzien. Een vergunning voor het in werking hebben van een taxfree winkel werd ingetrokken vanwege nieuwe wetgeving. Het EHRM overwoog:

Ten tweede is voor een gerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht vereist dat de inbreuk een gerechtvaardigd algemeen belang dient.8 In het hiervoor reeds besproken arrest Tre Traktörer Aktiebolag t. Zweden9 werd bijvoorbeeld ‘the “great social responsibility” involved in the selling of alcoholicbeverages’ gezien als rechtvaardiging voor de intrekking van een drankvergunning. De vergunninghoudster bleek niet in staat een goede boekhouding bij te houden en interne controle uit te voeren. Met de intrekking werd dan ook naar het oordeel van het EHRM het algemeen belang gediend. Het komt niet vaak voor dat het EHRM van oordeel is dat aan dit vereiste niet is voldaan. Een en ander hangt samen met de zogenaamde margin of appreciation die een lidstaat heeft. De lidstaat wordt geacht zelf het beste in staat te zijn om te beoordelen welke maatregelen het algemeen belang dienen.10

Tot slot is op grond van art. 1 EP vereist dat de inbreuk proportioneel moet zijn. Er moet, met andere woorden, sprake zijn van een fair balance tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu. De te verrichten proportionaliteitstoets kan worden vergeleken met de evenredigheidstoets in het Nederlandse recht. Nagegaan moet worden of ten opzichte van een klager al dan niet sprake is van een individual and excessive burden. Een belangrijk aspect bij deze toets is of schadevergoeding is geboden.11 Een en ander is in het bijzonder van belang wanneer de inbreuk wordt gekwalificeerd als ontneming van eigendom. Normaliter zal ontneming niet mogen plaatsvinden zonder dat compensatie wordt aangeboden.12 Een en ander blijkt letterlijk uit art. 17 lid 1 tweede volzin Handvest:

Een ontneming van eigendom zonder enige compensatie wordt geacht disproportioneel te zijn.13 Betreft het regulering van eigendom, dan is het al dan niet bieden van compensatie slechts één van de aspecten die wordt meegenomen bij de vraag of de inmenging proportioneel is.14 Zo wordt bijvoorbeeld bezien hoe de gevolgen van de intrekking zich verhouden tot de de aanleiding voor intrekking. In het arrest Donprut S.R.L. tegen Moldavië15 betrof het bijvoorbeeld de intrekking van een taxivergunning (met als gevolg dat alle medewerkers moesten worden ontslagen) vanwege het niet voldoen aan de eis om nieuwe medewerkers en auto’s binnen en termijn van 10 dagen te registreren. Het EHRM merkt op dat het hooggerechtshof van Moldavië niet in staat was geweest aan te geven tot welke negatieve consequenties voornoemde overtreding had geleid. Tevens leek het erop dat (mede) niet aan de registratieverplichting was voldaan vanwege een grote mate van bureaucratie. Het EHRM concludeerde dat de intrekking niet proportioneel was.

In het kader van de intrekking is onder omstandigheden vereist dat een overgangstermijn wordt geboden alvorens daadwerkelijk tot intrekking over te gaan. Een mooi voorbeeld biedt het arrest Berlington van het HvJ EU.16 In geding is een Hongaarse wetswijziging op grond waarvan de kansspelbelasting drastisch werd verhoogd en de exploitatie van speelautomaten buiten casino’s van de een op de andere dag werd verboden. Eventuele vergunningen vervielen van rechtswege met ingang van de dag volgend op de dag waarop de wetswijziging in werking trad. De nationale rechter stelde prejudiciële vragen aan het HvJ EU, onder andere met betrekking tot de verhouding tussen de genoemde wetswijzigingen en art. 56 VWEU (vrijheid van dienstverlening). In het kader van de vraag of sprake was van een rechtvaardiging als bedoeld in deze bepaling, toetst het HvJ EU of de maatregelen al dan niet in overeenstemming zijn met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel. Het HvJ EU staat uitgebreid stil bij deze beginselen. Overwogen wordt dat de nationale wetgever ingeval van een wetswijziging rekening moet houden met de situatie van de betrokken marktdeelnemers en eventueel zorgt voor aanpassingen aan de toepassing van de nieuwe rechtsregels.17 Wat de situatie van de exploitanten vooral klemmend maakte was dat de vergunningen direct van rechtswege vervielen, zonder dat werd voorzien in een overgangstermijn of financiële genoegdoening. Dat was volgens het HvJ EU dan ook in strijd met voornoemde beginselen:

Het HvJ EU verwijst naar het arrest Vékony van het EHRM.19 In dit arrest betrof het de intrekking van een tabaksvergunning, eveneens op grond van een wetswijziging. Klager kon op grond van de nieuwe wet weliswaar (opnieuw) een concessie aanvragen, zij het dat deze werd afgewezen. Ongeveer 10 maanden na inwerkingtreding van de wet moest de verkoop van tabak worden beëindigd (nadat zo’n 20 jaar van de vergunning gebruik was gemaakt). Voor klager betekende dit een fors omzetverlies. Ook was de manier waarop de concessieprocedure had plaatsgevonden arbitrair. Tot slot was volgens het EHRM van belang dat niet was voorzien in enige vorm van financiële genoegdoening. De conclusie van het EHRM luidt dan ook dat art. 1 EP geschonden is, omdat sprake is van een individual and excessive burden.

Terug naar het arrest Berlington. Het HvJ EU acht ook van belang dat betrokkenen wellicht allerlei investeringen hadden gedaan, met andere woorden: hadden gedisponeerd:

Het HvJ EU legt tot slot een relatie tussen art. 56 VWEU en het recht op eigendom zoals neergelegd in art. 17 Handvest. Het HvJ EU overweegt dat een beperking van de vrijheid van dienstverlening tevens een beperking op voornoemd recht op eigendom kan inhouden. Als een maatregel een beperking inhoudt die op grond van art. 56 VWEU niet gerechtvaardigd of een onevenredig is, dan is de maatregel eveneens ontoelaatbaar op grond van art. 17 Handvest. Het HvJ EU verwijst hierbij naar het arrest Pfleger,21 waar in soortgelijke zin werd overwogen.