Afdeling 5.2 Algemene regels bij het verbouwen of verplaatsen van een bouwwerk en bij gebruiksfunctiewijziging

In dit besluit is net zoals in het Bouwbesluit 2012 het rechtens verkregen niveau in de meeste gevallen bepalend bij verbouw. Voortzetting hiervan is onder andere gebaseerd op het rapport ‘Verbouwen en transformeren met Bouwbesluit 2012’ (Nieman d.d. 20 januari 2016, zie www.rijksoverheid.nl) waarin geconstateerd is dat de bouwpraktijk in het algemeen goed omgaat met dit verbouwniveau.

De opzet van de verbouwregels is in dit besluit redactioneel gewijzigd. In het Bouwbesluit 2012 is het nieuwbouwniveau de hoofdregel voor de verbouwregels en worden per onderwerp de uitzonderingen hierop gegeven. Bij de meeste onderwerpen in het Bouwbesluit 2012 is echter sprake van een uitzondering en die is bijna steeds hetzelfde: in plaats van het nieuwbouwniveau geldt dikwijls het zogenaamde rechtens verkregen niveau, zo dikwijls dat de uitzondering praktisch bezien de regel is. In dit besluit is daarom uitgegaan van het rechtens verkregen niveau als hoofdregel, waardoor de regelgeving bondiger wordt. Verder wordt het ‘geheel vernieuwen van een bouwwerk’ niet meer onder verbouw geschaard, maar onder nieuwbouw. Dit volgt uit de definitie voor verbouwen in bijlage I van dit besluit.

Het eerste lid van dit artikel geeft de hoofdregel voor het verbouwen van een bouwwerk. Verbouwen is het gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of het vergroten van een bouwwerk (zie bijlage I, onderdeel A). In die gevallen zijn de nieuwbouwregels (artikelen 4.2 tot en met 4.246) van overeenkomstige toepassing maar niet het daarin opgenomen eisenniveau. Het minimum eisenniveau dat bij verbouw moet worden aangehouden is het rechtens verkregen niveau, behalve als in afdeling 5.3 anders is aangegeven. Het rechtens verkregen niveau is geregeld in artikel 5.5.

Omdat de nieuwbouwregels van hoofdstuk 4 van overeenkomstige toepassing zijn bij verbouw behalve de in dat hoofdstuk genoemde uitzonderingen ook de in afdeling 4.1 gestelde algemene regels van toepassing (toepassingsbereik, maatwerkvoorschriften, maatwerkregels, tijdelijke bouwwerken). Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat, net als voorheen, de verbouweisen zowel van toepassing zijn op een verbouwing die omgevingsvergunningplichtig is als op een omgevingsvergunningsvrije verbouwing.

Op het geheel vernieuwen (zoals sloop gevolgd door vervangende nieuwbouw) zijn de verbouwregels niet van toepassing. Het geheel vernieuwen is namelijk geen verbouw als bedoeld in bijlage I, onderdeel A. Wel staat voor een geheel vernieuwen dat betrekking heeft op het herbouwen binnen de bestaande bebouwingsgrenzen, na het geheel of tot op de fundering slopen van een bouwwerk, de mogelijkheid open tot het stellen van een maaktwerkvoorschrift voor een versoepeling van eisen. Zie daarvoor de in de artikelen 4.5 en 4.6 bedoelde maatwerkvoorschriften.

De uitzonderingen voor de woonfunctie voor particulier eigendom (artikel 4.9) en voor drijvende bouwwerken (artikel 4.10) zijn ook van toepassing op verbouw. Voor de uitzonderingen die in artikel 4.9 worden genoemd, speelt het rechtens verkregen niveau geen rol. Dit betekent dat een particulier bij verbouw van zijn eigen woning bij bepaalde aspecten het aanwezige kwaliteitsniveau mag verlagen. De achterliggende gedachte hierbij is dat bij particulier eigendom een direct eigen belang bestaat bij het kwaliteitsniveau dat bij verbouw wordt gerealiseerd en dat daarom een verantwoord minimaal kwaliteitsniveau zal worden gekozen. Het verlagen van het niveau van eisen is in dit besluit beperkt tot regels die niet direct betrekking hebben op de veiligheid en gezondheid. Er wordt daarbij nadrukkelijk op gewezen dat wel aan het minimumniveau voor bestaande bouw moet worden voldaan.

Het tweede lid regelt dat bij het verbouwen van een bouwwerk de regels van paragraaf 4.4.2 Milieuprestatie gebouwen niet van toepassing zijn.

Het derde lid is van toepassing op bouwwerkinstallaties.

Evenals bij het verbouwen van een ander gedeelte van een bouwwerk is op het veranderen van een bouwwerkinstallatie het in het eerste lid bedoelde rechtens verkregen niveau van toepassing. Wordt een bouwwerkinstallatie geheel vernieuwd, dan zijn volgens het derde lid op die installatie de nieuwbouwregels van toepassing. Van geheel vernieuwen is sprake als de installatie volledig, inclusief de bedrading, bekabeling of andere infrastructuur wordt vervangen. Het vervangen van een bijvoorbeeld een brandmeldinstallatie met behoud van de oorspronkelijke bekabeling, of een gedeelte daarvan, is zodoende geen geheel vernieuwen als bedoeld in dit lid. Van het geheel nieuw aanbrengen van een installatie is sprake als er een installatie wordt aangebracht die er eerst niet was. Dit geldt bijvoorbeeld bij een bestaand gebouw waarin vanwege een gebruiksverandering een brandmeldinstallatie wordt aangebracht terwijl deze voorheen, bij het oorspronkelijke gebruik, nog niet aanwezig en nodig was. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat met ‘in aanvulling op’ tot uitdrukking is gebracht dat het gaat om een extra eis en niet om een nuancering van het bepaalde in het eerste lid.

Het vierde lid is vergelijkbaar met wat in artikel 4 van de Woningwet was geregeld: de verbouwregels van dit besluit zijn alleen van toepassing op de onderdelen van het bouwwerk die door de verbouwingreep fysiek daadwerkelijk worden gewijzigd. Die regels gelden dus niet voor de onderdelen die ongewijzigd blijven. Als, bijvoorbeeld, bij een bestaande woning een dakraam wordt aangebracht op de zolderverdieping zijn alleen de voor het aanbrengen van dat dakraam relevante regels van toepassing. De onderdelen van de zolderverdieping die bij het verbouwen fysiek niet gewijzigd worden, moeten bij de beoordeling van de verbouwing buiten beschouwing blijven. Nieuw is echter dat van deze algemene regel kan worden afgeweken in dit besluit. In het onderhavige besluit is dit alleen nog maar mogelijk voor de regel voor constructieve veiligheid. Zie de toelichting op het tweede lid van artikel 5.9.

Het eerste lid bepaalt dat het kwaliteitsniveau van een bouwwerk of een gedeelte daarvan na verbouwing niet lager mag zijn dan het feitelijke kwaliteitsniveau direct voor de verbouwing, voor zover dit kwaliteitsniveau rechtmatig tot stand is gekomen. Dit geldt voor het bouwwerk voor zover dat onderwerp van verbouwing is. Op de onderdelen van het bouwwerk die geen onderwerp van verbouwing zijn, is het eisenniveau voor bestaande bouw van toepassing.

Het rechtens verkregen niveau werd onder het Bouwbesluit 2012 gedefinieerd als het niveau dat het gevolg is van de toepassing op enig moment van de relevante op dat moment van toepassing zijnde technische eisen en dat niet lager ligt dan het niveau van dezelfde voorschriften voor een bestaand bouwwerk (het absolute minimumniveau uit de Woningwet) en niet hoger dan het niveau van de desbetreffende voorschriften voor een te bouwen bouwwerk (het nieuwbouwniveau). In het voorliggende besluit is er voor gekozen de eisen rechtstreeks in de tekst van artikel 5.5 op te nemen om de gebruiker meer zekerheid te bieden. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat hiermee dus het zelfde is beoogd als met ‘niveau dat het gevolg is van de toepassing op enig moment van de relevante op dat moment van toepassing zijnde technische voorschriften en dat niet lager ligt dan het niveau van de desbetreffende voorschriften voor een bestaand bouwwerk en niet hoger dan het niveau van de desbetreffende voorschriften voor een te bouwen bouwwerk’ van het Bouwbesluit 2012.

Met de verandering in terminologie ten opzichte van het Bouwbesluit 2012 is dus geen inhoudelijke wijziging beoogd.

Het tweede lid maakt duidelijk dat als het in het eerste lid bedoelde kwaliteitsniveau voorafgaand aan de verbouwing lager zou zijn dan het niveau bestaande bouw, na de verbouwing alsnog ten minste aan het niveau bestaande bouw zal moeten zijn voldaan. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat dit ook geldt als de eisen uit het verleden lager waren en dat het huidige eisenniveau voor bestaande bouw ook van toepassing is op de onderdelen van het gebouw die geen onderwerp van verbouwing zijn.

De eisen en systematiek van hoofdstuk 3 zijn hierbij van toepassing.

Als het kwaliteitsniveau voorafgaand aan de verbouwing hoger is dan het nieuwbouwniveau, dan biedt het derde lid de mogelijkheid om bij verbouwing in kwaliteit terug te gaan tot actuele het nieuwbouwniveau van hoofdstuk 4.

Aan de belangrijke rol voor het begrip rechtens verkregen niveau bij het verbouwen van bouwwerken ligt de gedachte ten grondslag dat verbouwingen in de regel niet mogen leiden tot een lager kwaliteitsniveau dan het feitelijke kwaliteitsniveau van het bouwwerk voorafgaande aan het verbouwen.

Het gaat om het kwaliteitsniveau dat is verkregen door bouw- en verbouwactiviteiten voor zover dat niveau legaal is verkregen, dus met toepassing van de destijds van toepassing zijnde eisen. Voorzover een bouwwerk vergunningsplichtig was volgen deze eisen uit de daarvoor verleende vergunning. Als een bouwwerk of gedeelte daarvan vergunningsvrij gebouwd mocht worden gaat het om de eisen die op het moment van dat vergunningsvrije bouwen van toepassing waren. De bovengrens van het rechtens verkregen niveau ligt bij het in hoofdstuk 4 van dit besluit gestelde nieuwbouwniveau. Een hoger kwaliteitsniveau mag wel, maar kan niet door het bevoegd gezag worden verlangd. Het rechtens verkregen niveau is dus kortweg het actuele kwaliteitsniveau van een bouwdeel voor zover dat legaal is verkregen en ligt tussen bestaande bouw en nieuwbouw. Degene die wil gaan verbouwen draagt in principe de bewijslast voor de feitelijke hoogte van het rechtens verkregen niveau. Zeker niet bij elke verbouwing hoeft een uitputtend juridisch-historisch onderzoek plaats te vinden. Bij de meeste verbouwingen zal al snel duidelijk zijn dat wat men wil realiseren geen afbreuk doet aan het actuele niveau voorafgaande aan de verbouwing en vaak zelfs een hoger niveau zal hebben.

Alleen als bij een beoordeling van het bouwplan bij het bevoegd gezag gerede twijfel bestaat over de hoogte van het rechtens verkregen niveau zal om nadere informatie worden gevraagd. Om die twijfel te motiveren kan de gemeente terugvallen op de oorspronkelijke vergunningen.

Bij een aan een bestaand bouwwerk toe te voegen nieuw onderdeel, is er vaak geen actueel kwaliteitsniveau waaraan kan worden voldaan en gelden dus de eisen voor bestaande bouw.

Voorbeeld: wordt in een bedrijfshal een woning gemaakt dan moet deze woning een toiletruimte hebben. Er is nog geen toilet dus het actuele kwaliteitsniveau is ‘niet aanwezig’. Het rechtens verkregen niveau is dan dus gelijk aan de ondergrens: de toiletruimte moet minimaal aan de regels voor bestaande bouw voldoen. Er wordt op gewezen dat bij de bepaling van het in het eerste lid bedoelde toegestane kwaliteitsniveau rekening gehouden moet worden met de effecten van autonome veroudering van constructieonderdelen zoals trappen, ramen en deuren. Er is anders dan de zorgplicht geen algemene verplichting tot onderhoud van een bouwwerk. Door autonome veroudering, bijvoorbeeld als gevolg van weersinvloeden of gebruik, kan het technisch kwaliteitsniveau van een bouwwerk in de loop der tijd afnemen. In de meeste gevallen zal het rechtens verkregen niveau overeenkomen met het feitelijke kwaliteitsniveau van het bouwwerk. Het feitelijke kwaliteitsniveau is dan het resultaat van toepassing van de eisen die bij de oorspronkelijke bouw en de latere verbouwingen van toepassing waren. In gevallen waar op enig moment tijdens de levensduur van het bouwwerk geen rekening is gehouden met de van toepassing zijnde technische eisen is dat anders. Het is dan mogelijk dat het rechtens verkregen niveau hoger ligt dan het feitelijke kwaliteitsniveau van het bouwwerk. In dat geval is bij de bouw en/of latere verbouwingen geen toepassing gegeven aan de op dat moment van toepassing zijnde voorschriften. In dat geval is niet het feitelijk kwaliteitsniveau maatgevend voor het rechtens verkregen niveau, maar het met de toepassing die voorschriften beoogde kwaliteitsniveau.

Het eerste lid bepaalt dat een bestaand bouwwerk dat in precies dezelfde samenstelling op een andere locatie wordt geplaatst, op die nieuwe locatie aan de regels voor bestaande bouw moet voldoen (hoofdstuk 3). Voorbeelden zijn: een naar een ander perceel te verplaatsen woonwagen, een bouwkeet die (al dan niet na demontage) ongewijzigd van de ene locatie naar de andere locatie wordt verplaatst, een permanent bouwwerk (bijvoorbeeld een oude molen) dat verplaatst wordt of een strandtent die elk jaar bij het begin van het seizoen opnieuw wordt opgebouwd.

De eisen en systematiek van hoofdstuk 3 zijn hierbij van toepassing. Zie voor het verplaatsen van drijvende bouwwerken onderdeel 4.2.1 van het algemeen deel van deze toelichting.

Zolang het kwaliteitsniveau van het bouwwerk dat in precies dezelfde samenstelling wordt verplaatst hoger is dan het niveau bestaande bouw wordt voldaan aan deze eis in het eerste lid. Hierbij moet dan wel zijn uitgegaan van de locatie waar het wordt geplaatst. Bij sommige regels moeten locatiegebonden factoren worden meegenomen. Zo is de brandveiligheid afhankelijk van de afstand tot de bouwwerkperceelsgrens en is bij constructieve veiligheid de bodemgesteldheid bepalend. Benadrukt wordt dat als een bouwwerk wel in een gewijzigde samenstelling elders wordt opgericht er sprake is van het oprichten van een nieuw bouwwerk en dit bouwwerk moet voldoen aan de nieuwbouweisen. Het eerste lid geeft verder aan dat voor de fundering van het te verplaatsen bouwwerk een uitzondering geldt voor het uitgangspunt dat er niets mag wijzigen aan het bouwwerk. Deze afwijking van de algemene regel is nodig, omdat het nodig kan zijn om bij een verplaatsing een nieuwe fundering te maken. Dit biedt de mogelijkheid om de fundering van het verder in ongewijzigde samenstelling van het bouwwerk te verplaatsen bouwwerk af te stemmen op de draagkracht van de grond op de nieuwe locatie. De nieuwe fundering zal moeten voldoen aan de regels van § 4.2.1 Constructieve veiligheid (Nieuwbouw), waarbij dan veelal gebruik kan worden gemaakt van de specifieke regels voor een tijdelijk bouwwerk (artikel 4.15).

Het tweede lid regelt dat het eerste lid alleen op een tijdelijk bouwwerk van toepassing is als het bouwwerk na verplaatsing opnieuw een tijdelijk bouwwerk is. Als het bouwwerk op de nieuwe locatie niet meer is aangemerkt als tijdelijk bouwwerk, dan is er sprake van het oprichten van een nieuw permanent bouwwerk en zal dat bouwwerk ten minste aan de regels voor een nieuw te bouwen bouwwerk moeten voldoen. Voldoet dat bouwwerk niet aan die eisen dan zal het met die eisen in overeenstemming moeten worden gebracht.

Het eerste lid regelt dat bij wijziging van de gebruiksfunctie van een bouwwerk of een onderdeel daarvan moet worden voldaan aan de regels voor bestaande bouw (hoofdstuk 3), behalve als in afdeling 5.4 een ander, in de regel hoger, eisenniveau is aangegeven (zie toelichting afdeling 5.4).

Als de regels voor bestaande bouw van hoofdstuk 3 van toepassing zijn, gelden dus ook de in afdeling 3.1 gestelde algemene regels over toepassingsbereik, specifieke zorgplicht, onderzoeksplicht en maatwerkvoorschriften.

Het tweede lid maakt helder dat het eerste lid alleen van toepassing is op het gedeelte van het bouwwerk waarop de functiewijziging van toepassing is.

Het derde lid geeft aan dat als de functiewijziging gepaard gaat met een verbouwing op die verbouwing de regels van artikel 5.4 van toepassing zijn, behalve als in afdeling 5.4 een ander (in de regel hoger) eisenniveau is aangegeven. Verbouw bij functiewijziging is nodig als niet wordt voldaan aan de regels van het eerste lid. Er moet dan verbouwd worden en hierbij geldt dan het verbouwniveau van artikel 5.4.