6.2 Kwaliteit en beheer van zwemlocaties

In afdeling 3.2 van dit besluit zijn regels opgenomen voor het behoud, de bescherming en verbetering van de kwaliteit van het zwemwater (binnen- en kustwateren), de bescherming van de gezondheid van zwemmers en de veiligheid bij het zwemmen op zwemlocaties. Deze regels betreffen grotendeels een (her) implementatie van de zwemwaterrichtlijn. Deze richtlijn werkt aanvullend op de kaderrichtlijn water en ziet erop toe dat de overheid haar verantwoordelijkheid neemt om ervoor te zorgen dat het zwemwater van goede kwaliteit is.

De regels over zwemwater zijn gekoppeld aan het badseizoen, dat door gedeputeerde staten moet worden vastgesteld. Hierdoor kan het badseizoen per zwemlocatie verschillen. Voor de kwaliteit van het zwemwater is in paragraaf 2.2.3 van dit besluit een omgevingswaarde opgenomen. Onder de voorwaarden, genoemd in artikel 2.20 van dit besluit, mag (tijdelijk) van de omgevingswaarde worden afgeweken (zie paragraaf 5.2.3 van deze toelichting).

In afdeling 3.2 van dit besluit zijn instructieregels opgenomen die er onder meer voor moeten zorgen dat aan de omgevingswaarde voldaan wordt. Deze instructieregels hebben onder meer betrekking op het aanwijzen van zwemlocaties, het opstellen van zwemwaterprofielen, het vaststellen en uitvoeren van beheersmaatregelen om de omgevingswaarde te halen en om het aantal zwemwaterlocaties dat ingedeeld is in de klasse ‘goed’ of ‘uitstekend’ te laten toenemen. De zwemwaterrichtlijn kent geen eigen programmaplicht. De hier bedoelde maatregelen maken onderdeel uit van het maatregelenprogramma zoals bedoeld in artikel 11 van de kaderrichtlijn water en moeten worden opgenomen in respectievelijk het waterbeheerprogramma, het regionaal waterprogramma en het nationaal waterprogramma, met uiteindelijk een samenvatting van de maatregelen in het stroomgebiedsbeheerplan (zie voor meer informatie over deze programma's paragraaf 7.2 van deze toelichting).

De in de richtlijn opgenomen beheersmaatregelen zijn in de Omgevingswet als taak van gedeputeerde staten aangewezen. Veel maatregelen hebben tot doel de zwemwaterkwaliteit te behouden of te verbeteren. Gedeputeerde staten hebben niet tot taak beheersmaatregelen te nemen in watersystemen die bij andere overheden in beheer zijn.

De beheersmaatregelen die betrekking hebben op de beoordeling en de monitoring van de zwemwaterkwaliteit behoren bijvoorbeeld tot de verantwoordelijkheid van de beheerder van het oppervlaktewaterlichaam. In deze context zijn dat de waterschappen en het Rijk. Deze overheden hebben immers tot taak om respectievelijk de regionale wateren en de rijkswateren te beheren. Ook gemeenten kunnen verantwoordelijk zijn voor dergelijke beheersmaatregelen, als zij in de omgevingsverordening of bij ministeriële regeling als beheerder van een oppervlaktewaterlichaam zijn aangewezen. Dit laat onverlet dat gedeputeerde staten belangrijke taken hebben met betrekking tot het beheer van zwemlocaties. Zo zijn gedeputeerde staten op grond van artikel 2.38 van de wet bevoegd tot het instellen van een zwemverbod of het geven van een negatief zwemadvies. In de bepaling die het mogelijk maakt om een tijdelijke uitzondering op de omgevingswaarde toe te staan, is benadrukt dat een zwemlocatie zich enkel tijdelijk in de klasse ‘slecht’ mag bevinden, als gedeputeerde staten een zwemverbod hebben ingesteld of een negatief zwemadvies hebben gegeven. Daarnaast hebben gedeputeerde staten als taak publieksvoorlichting te geven.

De beheersmaatregelen die tot doel hebben de blootstelling van zwemmers aan verontreiniging te voorkomen en de gevaren van de verontreiniging te verminderen, zijn een gezamenlijke verantwoordelijkheid van gedeputeerde staten en de beheerders van de oppervlaktewaterlichamen. Hierbij kan gedacht worden aan maatregelen met betrekking tot bijvoorbeeld de steilheid van de bodem van de zwemlocatie of de aanwezigheid van glasscherven.

Gedeputeerde staten en de beheerders van de oppervlaktewaterlichamen mogen een aantal taken, zoals het nemen van bepaalde beheermaatregelen of het uitvoeren van een veiligheidsonderzoek, overlaten aan derden. In de artikelen is dat aangegeven met de formule: ‘zorg dragen voor’. Dat gedeputeerde staten ‘zorg dragen voor’ bijvoorbeeld de verrichting van een veiligheidsonderzoek houdt in dat zij wel de verantwoordelijkheid hebben, maar dat zij het daadwerkelijke onderzoek ook door derden kunnen laten uitvoeren.

De zwemwaterrichtlijn is van toepassing op elk krw-oppervlaktewater waar, naar verwachting van de bevoegde autoriteit, een groot aantal personen zal zwemmen en waar zwemmen niet permanent verboden is of waarvoor geen permanent negatief zwemadvies bestaat (artikel 1, derde lid, van de zwemwaterrichtlijn).

Deze krw-oppervlaktewateren moeten elk jaar opnieuw worden aangewezen. Aangewezen krw-oppervlaktewateren worden onder de Omgevingswet zwemlocaties genoemd. De verplichte koppeling met de zwemwaterfunctie in het desbetreffende waterprogramma zoals dit in het Waterbesluit werd voorgeschreven, is in dit besluit vervangen door een overeenstemmingsbepaling (opgenomen in artikel 3.2 van dit besluit). Hiermee wordt nauwer aangesloten de zwemwaterrichtlijn en het systeem van de Omgevingswet. Het toekennen van de maatschappelijke functie zwemwater blijft wel mogelijk, maar is niet langer de enige voorwaarde voor de aanwijzing van een zwemlocatie. Door gebruik te maken van deze mogelijkheid wordt eerder duidelijk waar belangen kunnen conflicteren.

Gedeputeerde staten zijn verantwoordelijk voor de aanwijzing van zwemlocaties. Zij stellen hiertoe een lijst op met plaatsen waar naar hun oordeel door een groot aantal personen wordt gezwommen. Hierbij wordt onder andere rekening gehouden met het aantal zwemmers, de infrastructuur of faciliteiten en de eventueel getroffen beheersmaatregelen. Vervolgens worden in overeenstemming met de desbetreffende beheerder van het oppervlaktewaterlichaam de verschillende zwemlocaties aangewezen. De aanwijzing gebeurt dus in gezamenlijk overleg. Immers, zowel de provincie als de beheerder van het oppervlaktewaterlichaam hebben een taak op het gebied van de zwemwaterkwaliteit. Met de verplichte instemming wordt voorkomen dat beheerders van oppervlaktewaterlichamen geconfronteerd worden met ongewenste zwemlocaties met bijbehorende taken en verantwoordelijkheden voor de kwaliteit van het zwemwater op die locaties.

Als een zwemlocatie gedurende vijf opeenvolgende jaren in de klasse ‘slecht’ is ingedeeld kan deze zwemlocatie niet meer worden aangewezen. In dat geval zijn gedeputeerde staten verplicht een negatief zwemadvies te geven of een zwemverbod in te stellen (artikel 3.3 van dit besluit). Daarnaast is het ook denkbaar dat het uit bijvoorbeeld kosten- of veiligheidsoverwegingen niet altijd wenselijk is dat een bepaald krw-oppervlaktewater als zwemlocatie aangewezen wordt. In dat geval kunnen gedeputeerde staten voor het desbetreffende krw-oppervlaktewater een zwemverbod instellen of negatief zwemadvies afgeven (artikel 2.38 van de wet). Het krw-oppervlaktewater valt daarmee buiten de werking van de zwemwaterrichtlijn en daarmee ook buiten de regels van dit besluit. Naast het geven van een negatief zwemadvies of het instellen van een zwemverbod kan het in dergelijke gevallen ook helpen om feitelijke maatregelen te treffen die moeten voorkomen dat een groot aantal personen in het desbetreffende krw-oppervlaktewater gaat zwemmen. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan maatregelen die de feitelijke toegang tot het water onmogelijk maken.

In dit besluit zijn in aanvulling op de zwemwaterrichtlijn ook een aantal instructieregels opgenomen over de veiligheid van zwemlocaties. Deze instructieregels zijn gericht tot gedeputeerde staten en de beheerders van de oppervlaktewaterlichamen. De term ‘veiligheid’ dient ruim opgevat te worden. Ook het aspect hygiëne valt hieronder. Een voorbeeld van een dergelijke instructieregel is de verplichting voor gedeputeerde staten om jaarlijks een onderzoek naar de veiligheid bij het zwemmen op zwemlocaties in te (laten) stellen en het publiek ter plaatse over de veiligheid voor te lichten (artikel 3.5, eerste lid, van dit besluit en artikel 10.39 van het Omgevingsbesluit). Als de resultaten van het veiligheidsonderzoek hier aanleiding toe geven dienen maatregelen vastgesteld te worden voor het behoud of verbeteren van de veiligheid (artikel 3.5, tweede lid, van dit besluit). Daarnaast is het voor de veiligheid van zwemmers van belang dat het beheer en het onderhoud op de zwemlocaties gewaarborgd is. Hiertoe kunnen provinciale staten algemene regels opnemen in hun omgevingsverordening. Hierbij kan gedacht worden aan regels gekoppeld aan het ‘bieden van gelegenheid tot baden en zwemmen’. Daarbij kan bepaald worden dat het bieden van gelegenheid tot baden en zwemmen alleen is toegestaan als beheer en onderhoud van een zwemwaterlocatie goed is geregeld. Ook is een bepaling denkbaar waarin degene die gelegenheid biedt tot baden en zwemmen verantwoordelijk gesteld wordt voor het beheer en onderhoud van de zwemlocatie. Over de veiligheid van zwemmers op een zwemlocatie kunnen ook algemene regels worden opgenomen in het omgevingsplan. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de verplichting tot het nemen van maatregelen om het risico op verdrinking te beheersen. Ook voor het ontwikkelen van nieuwe zwemlocaties kunnen regels worden opgenomen in de vorm van een instructieregel gericht aan gemeenten over het toedelen van functies aan locaties.

Als onvoldoende gewaarborgd wordt dat het beheer en onderhoud op aanvaardbaar niveau is en blijft, kunnen gedeputeerde staten besluiten een zwemverbod in te stellen of een negatief zwemadvies geven. Ook kan het een reden zijn de locatie niet opnieuw aan te wijzen als zwemlocatie.

Voorheen waren de regels over zwemwater opgenomen in de Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden en onderliggende regelgeving. De uitgangspunten van deze wet zijn ingebouwd in de Omgevingswet. Onder de voormalige regelgeving werd nog onderscheid gemaakt tussen twee soorten zwemlocaties: ‘reguliere zwemlocaties’ en zwemlocaties die door de provincie ook als badinrichting werden aangemerkt. De reguliere locaties werden ook wel D-locaties genoemd; de zwemlocaties die ook badinrichting zijn, werden aangeduid als C-locaties. Voor de twee soorten locaties golden deels afwijkende wettelijke eisen. De criteria om zwemlocaties al dan niet als C-locatie aan te merken waren echter onduidelijk. In dit besluit is er daarom voor gekozen het onderscheid tussen C- en D-locaties los te laten en één regime te hanteren voor alle zwemlocaties.

Hiermee zijn een aantal bepalingen uit vooral het Besluit hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden komen te vervallen. Deze bepalingen waren gericht tot de beheerder van de D-locaties. Als provincies dit wenselijk achten kunnen ze vergelijkbare regels opnemen in hun omgevingsverordening.

Het Besluit hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden wordt parallel met de Omgevingswet vernieuwd. Deze vernieuwing heeft alleen betrekking op badinrichtingen en wordt via het aanvullingsspoor ingebouwd in het Besluit activiteiten leefomgeving.