2.3.3 Rijksomgevingswaarden

Artikel 2.15 van de wet geeft opdracht om in ieder geval voor de volgende onderwerpen bij AMvB omgevingswaarden vast te stellen: luchtkwaliteit, waterkwaliteit, zwemwaterkwaliteit en waterveiligheid. De hoofdkeuze is gemaakt om daarbij zoveel mogelijk aan te sluiten bij de aard van de onderwerpen en — waar relevant — de Europese normering. Dat leidt tot enige variatie in de wijze waarop de verschillende omgevingswaarden vorm hebben gekregen.

Voor de luchtkwaliteit zijn meerdere omgevingswaarden voor de concentraties van stoffen in de buitenlucht ter bescherming van de gezondheid en het milieu vastgesteld. Het gaat om de gasvormige componenten benzeen (C₆H₆), koolmonoxide (CO), ozon (O₃), stikstofdioxide (NO₂), stikstofoxiden (NO_x) en zwaveldioxide (SO₂), de stofvormige of stofgebonden componenten fijnstof (PM₁₀) en de fijnere fractie van fijnstof (PM_2,5), arseen (As), cadmium (Cd), lood (Pb), nikkel (Ni) en benzo[a]pyreen.

De kaderrichtlijn water bepaalt onder meer dat sinds 2015 voor alle oppervlakte- en grondwaterlichamen in principe een ‘goede oppervlaktewatertoestand’ respectievelijk ‘goede grondwatertoestand’ moet zijn bereikt. Voor oppervlaktewater wordt daarbij onderscheid gemaakt naar een ‘goede chemische toestand’ en een ‘goede ecologische toestand’. Voor grondwater geldt een ‘goede chemische toestand’ en een ‘goede kwantitatieve toestand’. Deze toestanden zijn aangemerkt als omgevingswaarden. De goede watertoestand is bereikt wanneer aan tientallen eisen voor concentraties en andere parameters wordt voldaan.

De zwemwaterrichtlijn gaat uit van vier kwaliteitsklassen zwemwater: ‘slecht’, ‘aanvaardbaar’, ‘goed’ en ‘uitstekend’. Sinds 2015 moeten alle officiële zwemlocaties ten minste tot de klasse ‘aanvaardbaar’ behoren. Daarnaast kent de richtlijn een inspanningsverplichting voor de lidstaten om het aantal als ‘uitstekend’ of ‘goed’ ingedeelde zwemlocaties te doen toenemen.

De regering wil het nieuwe normenstelsel voor de waterveiligheid10. via de Invoeringswet Omgevingswet en het bijbehorende Invoeringsbesluit Omgevingswet inbouwen in het stelsel van de Omgevingswet.

De hoofdkeuze is om terughoudend om te gaan met het verbinden van instructieregels die rechtstreeks doorwerken naar besluitvorming in concrete gevallen. Er geldt een programmaplicht als niet voldaan wordt of dreigt te worden aan een omgevingswaarde. Artikel 3.10 van de wet bepaalt dat in beginsel het college van burgemeester en wethouders een programma vaststelt dat is gericht op het voldoen aan die omgevingswaarde en dat programma uitvoert. Een programma kan naast maatregelen ook beleidsuitspraken bevatten over de wijze waarop de omgevingswaarde betrokken wordt bij de uitoefening van bevoegdheden in concrete gevallen. Dit is niet voldoende als het al of niet voldoen aan de omgevingswaarde afhankelijk is van besluitvorming van meer dan één bestuursorgaan, omdat programma's en beleidsregels niet doorwerken naar besluitvorming van andere bestuursorganen. In dat soort gevallen wordt toch gekozen voor instructieregels die zorgen van doorwerking van de rijksomgevingswaarde naar concrete besluitvorming over activiteiten die in betekenende mate van (negatieve) invloed kunnen zijn op de realisatie van de omgevingswaarde. Hiervoor is gekozen bij luchtkwaliteit, zie paragrafen 5.2.1 en 8.1.6.1 van deze toelichting, terwijl bij waterkwaliteit een meer indirecte doorwerking is geregeld, zie paragraaf 11.10.

Voor de omgevingswaarden voor luchtkwaliteit, zwemwaterkwaliteit en waterkwaliteit is de hoofdkeuze gemaakt dat decentrale overheden op lokaal en/of provinciaal niveau afwijkende (strengere) of aanvullende omgevingswaarden kunnen stellen. Met afwijkende omgevingswaarden wordt bedoeld: een ander niveau voor de door het Rijk gestelde omgevingswaarde, bijvoorbeeld een scherpere norm voor fijnstof. Met een aanvullende omgevingswaarde wordt bedoeld een parameter die niet door het Rijk genormeerd wordt, bijvoorbeeld roet voor de luchtkwaliteit of de aanwezigheid van plastic in water.

De reden om deze mogelijkheid te bieden is dat de EU-richtlijnen normen vereisen die als minimale resultaats- of inspanningsverplichting gelden. De desbetreffende richtlijnen gaan daarbij uit van een constante verbetering. Het Rijk wil decentrale bestuursorganen niet verbieden een hoger kwaliteitsniveau na te streven dan het Europees en nationaal voorgeschreven niveau. Decentrale overheden krijgen daarmee extra ruimte om vorm te geven aan lokale of regionale kwaliteitsambities. Het instrument kan ook een welkome aanvulling zijn voor het oplossen van specifieke gebruiksruimtevraagstukken in een gebied. Het is voor decentrale bestuursorganen niet toegestaan om een lagere kwaliteit als lokale omgevingswaarde vast te stellen, omdat dit in strijd zou zijn met de Europeesrechtelijke verplichtingen; een afwijkende eis die strenger is dan de Europese eis is wel mogelijk. Een omgevingswaarde voor onderwerpen waarover het Rijk geen omgevingswaarden stelt is niet aanvullend en kan dus eigenstandig door een decentraal bestuursorgaan gesteld worden. Bijvoorbeeld een omgevingswaarde voor een drinkwaterrelevante stof waarvoor in dit besluit geen omgevingswaarde is gesteld.

Concreet gaat het om: