11.10 Omgevingsvergunning wateractiviteit

De belangenafweging bij vergunningen voor wateractiviteiten is in alle gevallen gericht op de drie doelstellingen voor het beheer van watersystemen. De drie doelstellingen, die overeenkomen met de drie doelstellingen van de voormalige Waterwet, vormen via de definitie van ‘beheer van watersystemen’ onderdeel van de taakopdracht voor de waterbeheerder. De doelstellingen zijn:

Het bevoegd gezag betrekt bij zijn belangenafweging over een vergunning voor een wateractiviteit dus alleen de ‘waterbelangen’ die binnen de reikwijdte van deze drie doelstellingen vallen. Andere belangen zijn daarbij niet betrokken, tenzij anders bepaald.

Bij het beoordelen van de aanvraag houdt het bevoegd gezag rekening met de waterprogramma's die zijn vastgesteld voor het deel van het watersysteem waarop de aanvraag betrekking heeft. Deze programma's worden — zoals beschreven in paragraaf 7.2 van deze toelichting — opgesteld met het oog op de omgevingswaarden — zoals toegelicht in paragraaf 5.2.2 van deze toelichting — en andere (regionale, nationale of Europeesrechtelijke) doelstellingen die gelden voor dat watersysteem. De koppeling tussen de beslissing op een vergunningaanvraag en bijvoorbeeld omgevingswaarden verloopt via het waterprogramma dat betrekking heeft op het desbetreffende watersysteem of onderdeel daarvan. De programma's kunnen voor alle typen wateractiviteiten van belang zijn. Zo zal bij het beoordelen van een wateronttrekkingsactiviteit het evenwicht tussen onttrekking en aanvulling van grondwater en het bereiken van een goede grondwatertoestand van belang zijn. Ook houdt bevoegd gezag rekening met de maatschappelijke functie van het water; bijvoorbeeld als benedenstrooms een drinkwaterinnamepunt ligt, neemt het bevoegd gezag dit mee in haar beoordeling.

Als bij de beoordeling van een aanvraag aan de hand van de relevante waterprogramma's blijkt dat er — gelet op de bestaande waterkwaliteit, de overige maatregelen en de daarin geformuleerde doelstellingen — geen ruimte meer is voor nieuwe projecten of activiteiten, dan moet de omgevingsvergunning hiervoor geweigerd worden. Deze werkwijze is in lijn met de jurisprudentie. In een arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie1. oordeelt de rechter dat alle individuele projecten getoetst moeten worden aan de kaderrichtlijn water en geweigerd moeten worden als deze in strijd zijn met de doelstellingen van geen achteruitgang en het bereiken van een goede toestand. Dit is in de beoordelingsregels expliciet tot uitdrukking gebracht, door te bepalen dat het verlenen van een omgevingsvergunning er niet toe mag leiden dat niet wordt voldaan aan de eisen van de kaderrichtlijn water, rekening houdend met de programma's en de daarin opgenomen uitzonderingen en maatregelen.

De gemaakte koppeling tussen verplichte waterprogramma's en vergunningaanvragen kan vragen oproepen in het licht van de uitgangspunten van de stelselherziening (zie paragraaf • van deze toelichting). Uit het vereiste van een zorgvuldige voorbereiding van besluiten volgt immers al dat een bestuursorgaan rekening houdt met zijn eigen beleid bij de uitoefening van bevoegdheden. Deze bepaling is echter onmisbaar als een bestuursorgaan een vergunning verleent voor een activiteit die (deels) wordt verricht in het beheergebied van een andere waterbeheerder of gevolgen heeft voor het water in dat beheergebied. Zo zal het bevoegd gezag bij een activiteit die wordt verricht in de overgangszone tussen het beheergebied van het Rijk en het beheergebied van een waterschap rekening moeten houden met zowel het nationale waterprogramma als het waterbeheerprogramma van dat waterschap. Deze bepaling bindt voor een dergelijk geval het Rijk aan het waterbeheerprogramma en het waterschap aan het nationale waterprogramma; bijvoorbeeld de regionale waterbeheerder houdt zo met rekening met het landelijke (mest)beleid. Ook gaat de bepaling afwenteling van het ene watersysteem naar het andere tegen. Uiteraard houdt het bevoegd gezag ook rekening met ander eigen beleid, bijvoorbeeld dat in de omgevingsvisie, eventuele vrijwillige programma's of voorkeursbeslissingen uit de projectprocedure.

Voor de wateractiviteit is expliciet gemaakt dat het mogelijk is voorschriften te stellen over het wegnemen, compenseren of beperken van door de vergunde activiteit of het staken van die activiteit veroorzaakte nadelige gevolgen voor het watersysteem na het staken van de vergunde activiteit. Dit is vooral van belang bij grote grondwateronttrekkingen, die bij abrupte beëindiging de grondwaterhuishouding aanzienlijk kunnen verstoren. Deze regeling is een continuering van de regeling in artikel 6.20, eerste lid, van de Waterwet.

Over het storten van stoffen in zee zijn gedetailleerde internationale afspraken gemaakt in het Londen-protocol en het Ospar-verdrag. Het bevoegd gezag, de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, is hieraan gebonden omdat Nederland een verdragsdeelnemer is. De vergunning moet worden beoordeeld aan de hand van een internationaal geldend beoordelingskader, vastgelegd in (Annex 2 van) het Londen-protocol en (Annex II van) het Ospar-verdrag. Ook de voorschriften in de vergunning moeten voldoen aan het protocol en het verdrag.

De vergunning voor de lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk (verder: lozingsactiviteit) dient — net als de vergunning voor de milieubelastende activiteit — onder meer ter implementatie van de richtlijn industriële emissies.

Bij besluitvorming over de lozingsactiviteit zijn een drietal beginselen van toepassing: het preventiebeginsel, het beginsel van de beste beschikbare technieken en het beginsel dat geen significante verontreiniging wordt veroorzaakt. De verplichte toepassing van deze beginselen bij besluitvorming vloeit voort uit artikel 11 van de richtlijn industriële emissies en is voorgeschreven in artikel 5.24, tweede lid, van de wet. Zoals beschreven in paragraaf 11.6, de toelichting over beoordelingsregels voor milieubelastende activiteiten, gelden deze beginselen ook voor industriële installaties waarop deze richtlijn niet van toepassing is. De regels die zijn gesteld voor milieubelastende activiteiten zijn op dit punt van overeenkomstige toepassing verklaard. Voor een toelichting wordt verwezen naar paragraaf 11.6.1.3 van deze nota, in het bijzonder de secties ‘significante verontreiniging’ en ‘beste beschikbare technieken’.

Een emissie moet ook na toepassing van de beste beschikbare technieken worden beoordeeld op aanvaardbaarheid. Dit betreft dan de significante verontreiniging. Artikel 10 van de kaderrichtlijn water geeft aan dat emissies kunnen leiden tot ontoelaatbare effecten als de doelstellingen niet gehaald kunnen worden. Hierbij moet getoetst worden op de gestelde omgevingswaarden en het voorkomen van achteruitgang van de kwaliteit. Dit betreft de goede chemische en goede ecologische toestand en, als zich benedenstrooms een innamepunt voor drinkwater bevindt, ook het afdoende borgen van het drinkwaterbelang. De beoordeling of er sprake is van een significante verontreiniging omvat ook een beoordeling van mogelijke risico's van nieuwe en opkomende stoffen op het ecosysteem of op de maatschappelijke functie drinkwatervoorziening van een watersysteem. Daarnaast omvat de beoordeling ook andere doelstellingen: het voorkomen van de achteruitgang van de toestand van de kwaliteit van oppervlaktewaterlichamen. Hierbij geldt dat sprake is van achteruitgang van de toestand zodra een stof of een kwaliteitselement naar een slechtere toestandsklasse vervalt. Voor kwaliteitselementen die zich al in de laagste toestandsklasse bevinden, is geen enkele verdere verslechtering toegestaan voor dat kwaliteitselement.2.

Het bevoegd gezag moet beoordelen of er aanvullende beperkingen of voorschriften aan de vergunning verbonden kunnen worden, of de vergunning geweigerd moet worden, tenzij er een terecht beroep gedaan wordt op een van de mogelijkheden die de kaderrichtlijn water biedt tot fasering of doelverlaging. Dit doet het bevoegd gezag onder andere door gebruik te maken van aangewezen nationale informatiedocumenten. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen drie typen informatiedocumenten, genoemd in bijlage XVIII, onderdelen A, B en C bij dit besluit:

In onderdeel B zijn onder andere het Handboek Immissietoets 2016 en de Algemene BeoordelingsMethodiek 2016 vermeld. Er vindt door het gebruik van deze handboeken een voorafgaande afweging plaats per individuele vergunning, zoals vereist door de kaderrichtlijn water (zie artikel 11, derde lid, aanhef en onder g, van die richtlijn).

Bij een lozing op een zuiveringtechnisch werk moet niet alleen het (achterliggende) belang van het beschermen en verbeteren van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen betrokken worden bij de belangenafweging, maar ook het belang van het beschermen van de doelmatige werking van een zuiveringtechnisch werk. Dit is expliciet tot uitdrukking gebracht in dit besluit omdat dit belang geen onderdeel vormt van de eerdergenoemde drie doelstellingen voor het beheer van watersystemen.

Het lozen van afvalwater op het openbare rioolstelsel wordt overigens betrokken bij de beoordeling van de milieubelastende activiteit, omdat dit geen onderdeel uitmaakt van de lozingsactiviteit.

Artikel 5.35 van de wet regelt dat voorschriften in vergunningen alleen kunnen afwijken van algemene rijksregels als voor die afwijking ook een maatwerkvoorschrift mogelijk was geweest. Voor milieubelastende activiteiten bij ippc-installaties en Seveso-inrichtingen regelt dit artikel verder dat dit mogelijk is als de voorschriften leiden tot een hoger niveau van bescherming dan de algemene regels. Dit besluit koppelt hieraan de bepaling dat het bevoegd gezag in ieder geval de voorschriften stelt die noodzakelijk zijn ter verwezenlijking van de maatregelen die voor het desbetreffende oppervlaktewaterlichaam zijn opgenomen in het waterbeheerprogramma, het regionaal waterprogramma en het nationaal waterprogramma. Dit is een continuering van artikel 6.26, eerste lid, onder b, van de Waterwet in samenhang met artikel 2.22, vijfde lid, Wabo.

Deze regeling stelt buiten twijfel dat het mogelijk blijft om voorschriften in een watervergunning op te nemen ter verwezenlijking van de maatregelen die volgens het waterbeheerprogramma nodig zijn met het oog op de waterkwaliteit van het ontvangende oppervlaktewaterlichaam, ook als voor de desbetreffende lozing algemene regels zijn gesteld die minder strenge eisen bevatten. De verplichting tot het stellen van strengere voorschriften in de omgevingsvergunning wordt verbonden met de maatregelen in het programma.

Wateronttrekkingsactiviteiten kunnen niet alleen gevolgen hebben voor het watersysteem, maar ook voor bouwwerken. Bouwwerken vinden steun in de bodem. In grote delen van Nederland is die steun afhankelijk van de grondwaterstand; wijzigen daarvan kan leiden tot zettingen, tot opdrijven van ondergrondse bouwwerken of aantasting van houten heipalen. Het bieden van een dragende functie aan bouwwerken is een functie van de bodem en daarmee ook van het grondwater. Om te voorkomen dat deze functie onbedoeld genegeerd wordt is in dit besluit aangegeven dat het bevoegd gezag rekening houdt met de dragende functie van het watersysteem.

Voor de wateronttrekkingsactiviteit geldt naast het algemene oogmerk ook een specifieke beoordelingsregel voor het beoordelen van de gevolgen van infiltraties met oppervlaktewater voor de kwaliteit van het grondwater. Hierbij gelden ook regels over op te nemen voorschriften. Deze regels hebben als doel dat bij infiltratie de kwaliteit van het water en de hydrologische situatie te beschermen. Het gaat alleen om infiltraties (formeel: het in de bodem brengen van water) die dienen om het grondwater aan te vullen in samenhang met onttrekking van water. Een voorbeeld zijn de infiltraties van rivierwater in de duinen van Noord- en Zuid-Holland waar drinkwater gewonnen wordt. Het betreft een continuering van de regels uit het Infiltratiebesluit bodembescherming. Voor een inhoudelijke toelichting op de regelgeving wordt kortheidshalve verwezen naar de nota van toelichting bij dat besluit (Stb. 1993, 233). Deze regeling is indertijd gerelateerd aan de inmiddels ingetrokken EG-grondwaterrichtlijn3.; de normstelling zal nog bezien worden in verhouding tot het nieuwe bodembeleid en de huidige grondwaterrichtlijn, wat aanleiding kan vormen voor een herziening op een later moment. Daarbij wordt ook betrokken dat de beoordelingsregels alleen nog zien op de door het Rijk vergunningplichtig gestelde wateronttrekkingsactiviteiten (drinkwater en grote industriële winningen, zoals bepaald in artikel 16.1 van het Besluit activiteiten leefomgeving) en niet zoals voorheen op andere wateronttrekkingsactiviteiten met infiltraties, bijvoorbeeld ondergrondse waterbuffers voor de landbouw.

De vergunningplichtige beperkingengebiedactiviteiten in de rijkswateren zijn in de hoofdstukken 6 en 7 van het Besluit activiteiten leefomgeving aangewezen. Dit betreft het verrichten van werkzaamheden en het aanbrengen of in stand houden van bouwwerken, andere werken of objecten in de rijkswateren. Voor zover een beperkingengebiedactiviteit zich afspeelt binnen het provinciaal en gemeentelijk ingedeelde gebied gelden de reguliere beoordelingsregels voor wateractiviteiten. Er gelden aanvullende beoordelingsregels voor de niet-ingedeelde gebieden. Dat betreft uitsluitend gebieden in de Noordzee: de territoriale zee, vanaf één kilometer buitengaats van de laagwaterlijn, en de exclusieve economische zone. Voor deze gebieden vereist artikel 5.24, vierde lid, van de wet dat de beoordelingsregels voor beperkingengebiedactiviteiten gericht zijn op de doelen van de wet. De reden daarvan is dat de sturende rol van het omgevingsplan daar ontbreekt. De vergunning voor de beperkingengebiedactiviteit, in samenhang met de waterprogramma's van het Rijk, vormt het belangrijkste middel om te sturen op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties op zee.

Als een aanvraag dit gebied betreft, kan de omgevingsvergunning ook geweigerd worden als de activiteit in strijd is met één of meer doelen van de wet. Het bevoegd gezag — dat is in dit geval steeds de Minister van Infrastructuur en Waterstaat — maakt een brede belangenafweging waarbij alle belangen op het gebied van de fysieke leefomgeving die aan de orde zijn meewogen worden. In sommige gevallen kan de activiteit die een vergunningplichtige beperkingengebiedactiviteit is ook op andere gronden vergunningplichtig zijn, bijvoorbeeld als milieubelastende activiteit of Natura 2000-activiteit. Hierbij geldt het lex-specialis-beginsel: de beoordeling van een specifieke activiteit gebeurt volgens de beoordelingsregels voor die activiteit en het belang waarvoor die vergunningplicht is ingesteld wordt dus niet nogmaals meegewogen bij de beperkingengebiedactiviteit. Om de verhouding tussen het brede beoordelingskader ‘de doelen van de wet’ en het smallere beoordelingskader van de specifieke activiteit te verduidelijken is dit beginsel gecodificeerd in dit besluit.

Tot de belangen behoort ook het behoud van cultureel erfgoed. In paragraaf 11.9 is toegelicht dat bij deze vergunningplichtige activiteit ook voorschriften gesteld kunnen worden op het gebied van archeologie.

De regeling komt in sterke mate overeen met die uit de regelgeving zoals die voor inwerkingtreding van de Omgevingswet gold: artikel 6.21 in samenhang met de artikelen 2.1 en 6.11 van de Waterwet. De belangrijkste wijziging is dat de beoordelingsregels bij elkaar zijn gebracht in dit besluit, wat bijdraagt aan de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht. Voorheen moest het bevoegd gezag vaak meerdere regelingen raadplegen: de Waterwet, het Waterbesluit en in bepaalde gevallen het Infiltratiebesluit bodembescherming of de artikelen uit de Wabo die van overeenkomstige toepassing werden verklaard. De Omgevingswet heeft enkele verschillen bij de beoordelingsregels tot gevolg.

Een eerste verschil met de situatie onder de Waterwet is dat op grond van artikel 5.34 van de Omgevingswet alleen de voorschriften gesteld worden die nodig zijn met het oog op de belangen die volgen uit de toepasselijke beoordelingsregels. Met belangen van derden die buiten de reikwijdte van de beoordelingsregels vallen moet op grond van artikel 2.1, tweede lid, van de wet wel rekening gehouden worden bij de vormgeving van een te stellen voorschrift, maar dergelijke belangen kunnen geen aanleiding vormen voor het stellen van (aanvullende) voorschriften.

Een tweede verschil betreft de bredere werking van de beoordelingsregels voor de beperkingengebiedactiviteit. Deze brede werking geldt ook voor de niet gemeentelijk en provinciaal ingedeelde delen van de territoriale zee en niet, zoals onder de Waterwet (artikel 6.11) alleen voor de exclusieve economische zone. De reden daarvan was voorheen dat enkele belangrijke wetten waaronder de Wet ruimtelijke ordening, de Natuurbeschermingswet 1998 (tot 1 januari 2014) en delen van de Wet milieubeheer niet van toepassing waren in deze zone. Het belangenkader van deze wetten werd meegewogen bij de watervergunning. Met de komst van de Omgevingswet speelt de beperkte werking van wetten geen rol meer: de Omgevingswet geldt vrijwel volledig voor de exclusieve economische zone. Toch is de brede werking teruggekeerd in het nieuwe stelsel. De reden is nu dat voor de niet gemeentelijk ingedeelde delen van de Noordzee geen omgevingsplan bestaat. Keuzes over de toedeling van functies aan locaties worden dan ook gemaakt in het kader van — vooral — de beperkingengebiedactiviteit.

Een derde verschil is dat de beoordelingsregels niet gelden voor activiteiten die door waterschappen vergunningplichtig gemaakt worden in hun waterschapsverordening. Daarvoor bevatten die verordeningen de beoordelingsregels. Hierop is al ingegaan in paragraaf 11.1, onder ‘Beoordelingsregels gemeenten, waterschappen en provincies’.

Een vierde verschil is dat de dwingende toetsing aan de doelen van de kaderrichtlijn water (Krw) expliciet is opgenomen in artikel 8.84 van dit besluit. Dit is een verduidelijking in vergelijking met de situatie onder de voormalige Waterwet. De Krw vereist een dwingende toetsing aan de doelstellingen van artikel 4, bij de beoordeling van de toelaatbaarheid van wateractiviteiten die negatieve gevolgen voor waterlichamen kunnen hebben. Dit is bevestigd in de al genoemde jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie4., waarin is geoordeeld dat onder de ‘tenuitvoerlegging van het in het stroomgebiedbeheerplan omschreven maatregelenprogramma’, tevens moet worden verstaan het door het bevoegd gezag goedkeuring verlenen aan specifieke projecten. Het bevoegd gezag moet dus goedkeuring weigeren voor projecten die een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam kunnen teweegbrengen of het tijdig bereiken van een goede toestand respectievelijk een goed ecologisch potentieel van het oppervlaktewaterlichaam in gevaar brengen, behalve als een terecht beroep is gedaan op een van de uitzonderingsmogelijkheden van de kaderrichtlijn water. Deze verplichting is ook aan de orde voor het achteruitgangsverbod en de verbeterdoelstelling voor grondwaterlichamen, en voor de in artikel 7, tweede lid, van de Krw genoemde doelstelling voor waterwinlocaties, nu deze doelstellingen naar hun aard grotendeels overeenkomen met de eerdergenoemde doelstellingen.

De dwingende toetsing aan de doelstellingen van de kaderrichtlijn water onder de Waterwet volgde uit artikel 6.21 in samenhang met de artikelen 2.1 en 2.10 van de Waterwet. Op grond van artikel 6.21 moesten vergunningaanvragen die onverenigbaar waren met de in artikel 2.1 genoemde doelstellingen worden geweigerd. Artikel 2.10 verwees voor de uitwerking van hetgeen verstaan wordt onder de doelstelling van artikel 2.1, eerste lid, onderdeel b, naar de normen voor de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen die vastgesteld waren op grond van hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer, in overeenstemming met het stelsel van milieudoelstellingen, opgenomen in artikel 4 van de kaderrichtlijn water. Het ging hierbij zowel om de doelen voor de goede toestand van oppervlakte- en grondwaterlichamen en het goede ecologische potentieel van sterk veranderde of kunstmatige oppervlaktewaterlichamen, als om het achteruitgangsverbod voor grond- en oppervlaktewater, met inbegrip van de uitzonderingen daarop op grond van de bepalingen van de kaderrichtlijn water.

De Omgevingswet kent een dergelijke doorwerking van doelstellingen niet. Daarom is, naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over dit besluit, voorzien in een expliciete toetsing aan de doelstellingen van de Krw in artikel 8.84 van dit besluit. De al eerder vermelde verplichting om bij de vergunningverlening rekening te houden met de waterprogramma's heeft een functie hierbij. Bij de toetsing kan rekening worden gehouden met de in het desbetreffende water(beheer)programma opgenomen maatregelen die in de desbetreffende planperiode genomen worden. De toetsing aan de doelstellingen van de Krw is dus dwingend voorgeschreven, maar bij deze toetsing kunnen de te nemen maatregelen betrokken worden.