2.3.1 Toepassingsbereik

Bij het bepalen van het toepassingsbereik van dit besluit heeft het uitgangspunt ‘decentraal, tenzij’ een belangrijke rol gespeeld.

De regels over activiteiten, gericht tot diegenen die activiteiten verrichten, kunnen decentraal worden gesteld door gemeenten in het omgevingsplan, door waterschappen in de waterschapsverordening en door provincies in de omgevingsverordening. Als het Rijk het van belang vindt dat daarin bepaalde regels over activiteiten worden gesteld, kan het instructieregels stellen. Als hiervoor gekozen is, zijn die instructieregels opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving.

Ten slotte kan het Rijk regels over activiteiten ook zelf stellen, in dit besluit, het Besluit bouwwerken leefomgeving of een ministeriële regeling. De criteria voor de afweging of regels decentraal of centraal worden gesteld zijn gegeven in artikel 2.3, derde en vierde lid, van de wet. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Omgevingswet1. is aangegeven dat er in hoofdlijnen vijf argumenten zijn om een taak of bevoegdheid te beleggen bij het Rijk: fysiek schaalniveau, beleidsmatig schaalniveau, gelijk speelveld of beschermingsniveau, complexe initiatieven en nationale veiligheid.

Op basis van het uitgangspunt ‘decentraal, tenzij’ zijn in de artikelen 4.3 en 5.1 van de wet de categorieën van activiteiten aangegeven waarover het Rijk zelf algemene rijksregels moet of mag stellen, of waarvoor het Rijk een vergunningplicht instelt. Als een activiteit niet valt onder een van deze categorieën, kunnen door het Rijk geen algemene rijksregels of vergunningplichten over die activiteit worden gesteld.

Met opname van een categorie activiteiten in de artikelen 4.3 en 5.1 is het uitgangspunt ‘decentraal, tenzij’ nog niet volledig uitgewerkt: dat uitgangspunt is ook leidend bij het bepalen over welke activiteiten uit de in de artikelen 4.3 en 5.1 genoemde categorieën algemene rijksregels of vergunningplichten daadwerkelijk zullen gelden.

Artikel 4.3 bevat ook een grondslag voor het stellen van regels over milieubelastende activiteiten. Die zijn in de wet omschreven als activiteiten die nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu. Onder die omschrijving vallen vele activiteiten van burgers, bedrijven en overheden. Ook veel activiteiten binnen particuliere huishoudens kunnen nadelige gevolgen voor het milieu hebben, zoals het lozen van afvalwater in het riool. Het is zeker niet voor alle milieubelastende activiteiten doelmatig dat het Rijk daaraan algemene regels stelt. Deels kunnen die regels — als ze al nodig zijn — beter decentraal worden gesteld, waarbij ook beter rekening kan worden gehouden met de kenmerken van het gebied waarin de activiteiten plaatsvinden.

Op hoofdlijnen zijn drie aanleidingen te onderscheiden, die tot een keuze voor het stellen van rijksregels over activiteiten hebben geleid:

Hieronder wordt op deze aanleidingen nader ingegaan. Soms kunnen er overigens meerdere aanleidingen voor het stellen van rijksregels zijn. Zo kunnen bijvoorbeeld argumenten van gelijk speelveld samengaan met het argument van het implementeren van internationaalrechtelijke verplichtingen.

Het toepassingsbereik van dit besluit wordt niet alleen bepaald door het benoemen van activiteiten waarop dit besluit betrekking heeft, maar ook door het benoemen van de belangen, met het oog waarop de regels voor een categorie van activiteiten worden gesteld. Voor de activiteiten waarvoor de Omgevingswet in artikel 4.3 verplicht tot het stellen van algemene rijksregels, geeft de wet in de artikelen 4.21 tot 4.29 ook aan met het oog op welke belangen die rijksregels moeten worden gesteld. De opsomming van de belangen in dit besluit sluit daarbij aan: als een activiteit onder rijksregels is gebracht, worden in dit besluit in beginsel alle in de wet genoemde belangen in de rijksregels meegenomen.

Bij de algemene regels die zijn gesteld met het oog op de goede uitoefening van taken en bevoegdheden van het Rijk gaat het om belangen die het Rijk rechtstreeks aangaan. Het betreft dus geen belangen die doeltreffender of doelmatiger zouden kunnen worden behartigd door de gemeente of het waterschap.

Bij de algemene regels die zijn gesteld vanwege een gelijk speelveld en een gelijk beschermingsniveau zou het in theorie mogelijk zijn om per activiteit en per belang te bepalen of het stellen van rijksregels nodig is of dat de regels volledig decentraal moeten worden gesteld. Dat zou leiden tot een slecht toegankelijk systeem, waarbij per activiteit de reikwijdte van rijksregels zou variëren. Het zou ook het afstemmen van decentrale regels in het omgevingsplan, de omgevingsverordening en de waterschapsverordening op de algemene rijksregels ingewikkelder maken. Daarom is ook bij activiteiten waarover regels zijn gesteld vanwege een gelijk speelveld en een gelijk beschermingsniveau gekozen om alle belangen in rijksregels mee te nemen.

Bij de milieubelastende activiteit heeft daarbij ten opzichte van de wet wel een duidelijkere afbakening plaatsgevonden tussen de belangen die primair centraal, of volledig decentraal worden behartigd. De wet geeft bij de milieubelastende activiteit aan dat de rijksregels moeten worden gesteld vanwege het waarborgen van de veiligheid, het beschermen van de gezondheid en het beschermen van het milieu. Onder de omschrijving ‘beschermen van het milieu’ kunnen veel verschillende deelbelangen vallen. Om onduidelijkheid over de reikwijdte van die belangen te voorkomen is gekozen om in het toepassingsbereik bij milieubelastende activiteiten een limitatieve opsomming op te nemen van de (deel)belangen die met de algemene rijksregels worden geborgd. In paragraaf 4.2.4 wordt hierop nader ingegaan.