4.2.2 Het beheren van milieugebruiksruimte

De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Omgevingswet omschrijft gebruiksruimte als ‘binnen een gebied aanwezige juridische ruimte voor activiteiten in de fysieke leefomgeving’. Voor nadelige gevolgen voor het milieu, waarop de regels voor de milieubelastende activiteiten en de lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk gericht zijn, kan de gebruiksruimte met het begrip milieugebruiksruimte worden aangeduid. Specifiek voor die milieugebruiksruimte geeft de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Omgevingswet aan dat deze kan worden begrensd door omgevingswaarden, instructieregels en algemene regels. Het feit dat over in omschrijving van gebruiksruimte over juridische ruimte wordt gesproken, maakt al duidelijk dat die ruimte resultaat is van een politiek-bestuurlijke afweging. De gebruiksruimte kan daarbij op de grens van het aanvaardbare worden gesteld, maar ook op een ambitieuzer niveau.

In navolging van Europese regels is in de artikelen 4.22 en 4.23 van de wet gekozen voor begrenzing van de milieugebruiksruimte bij individuele activiteiten op het niveau van ‘significante verontreiniging’. Deels wordt dit gedaan door de specifieke zorgplicht, deels door uitgewerkte voorschriften, deels door inzet van maatwerk en vergunningplicht. Het op deze wijze beheren van de milieugebruiksruimte heeft zoals gezegd een aantal potentiële nadelen. In geval van cumulatie loopt het bevoegd gezag bij gebruik van algemene regels achter de feiten aan. Bij vergunningverlening kan inzet van alleen rijksregels leiden tot een niet-optimale verdeling van de milieugebruiksruimte door het ‘wie het eerst komt — die het eerst maalt’ effect. De vergunning kan daarbij iets beter dan algemene regels met de specifieke leefomgeving en cumulatie rekening houden, doordat een vergunning kan worden geweigerd. In situaties waar vanwege meerdere bronnen de cumulatieve milieugevolgen te groot zouden worden, wordt van de laatst aangevraagde activiteit de vergunning geweigerd. Deze werkwijze kan bij vergunningplichtige activiteiten het milieu wel adequaat beschermen, maar kan nadelig zijn vanuit het oogpunt van een evenwichtige verdeling van gebruiksruimte, en in het verlengde daarvan een evenwichtige ontwikkeling van locaties. Ook biedt deze werkwijze de initiatiefnemers geen zekerheid over toekomstige ontwikkelingsmogelijkheden. Een algemene regel of omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit is immers niet bedoeld om milieugebruiksruimte voor een locatie ‘te reserveren’, maar om de toepassing van beste beschikbare technieken voor de activiteit van dat moment te vertalen naar een toegestaan emissieniveau.

De toedeling van functies aan locaties en het in samenhang daarmee stellen van regels in het omgevingsplan, biedt wel mogelijkheden voor een meer planmatige verdeling van gebruiksruimte. Bij het toedelen van functies aan die locaties kan in het omgevingsplan ook de milieugebruiksruimte worden bepaald. Die gebruiksruimte limiteert het maximale gebruik van die locatie, maar geeft tegelijk recht op dat gebruik, ook al start de activiteit klein en groeit die pas in de loop van de tijd (waarbij uiteraard steeds aan andere regels, zoals het vereiste van toepassing van beste beschikbare technieken, zal moeten worden voldaan). De activiteit op een naastgelegen locatie heeft daar geen effect op, ook al ‘komt die het eerst’.

In dit besluit is in samenhang met het Besluit kwaliteit leefomgeving gekozen om de gemeenten de ruimte te geven om beide benaderingen te gebruiken — ‘wie het eerst komt, die het eerst maalt’ en planmatige verdeling van milieugebruiksruimte — binnen kaders die de uitvoeringsregelgeving stelt. Dit komt onder andere terug in de keuze die de gemeente heeft tussen de inzet van maatwerkvoorschriften of maatwerkregels.

In paragraaf 3.3 van de nota van toelichting bij het Besluit kwaliteit leefomgeving wordt uitgebreid ingegaan op het sturen op de verdeling van de gebruiksruimte onder de Omgevingswet, waarbij de verschillende instrumenten die kunnen worden ingezet aan bod komen.