4.5.2 Vergunningplichten en algemene regels bij complexe bedrijven

In paragraaf 2.3.6 is de bijzondere positie van complexe bedrijven binnen het stelsel toegelicht. Bij deze bijzondere regeling voor complexe bedrijven speelt de omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit een centrale rol. In afdeling 3.3 van dit besluit zijn deze vergunningplichten opgenomen voor de milieubelastende activiteiten die deze complexe bedrijven verrichten. Deze vergunningplichten zijn zodanig vormgegeven dat een bedrijf dat deze activiteiten verricht in de meeste gevallen in zijn geheel vergunningplichtig is. De invulling van het begrip Seveso-inrichting komt in de meeste gevallen overeen met wat onder een bedrijf wordt verstaan, en sluit ook aan bij voorheen onder de Wabo gehanteerde begrip inrichting. Voor de complexe ippc-installaties is er voor gekozen om de vergunningplicht zowel betrekking te laten hebben op de installatie (de kernactiviteit en de activiteiten die worden verricht op dezelfde locatie als de kernactiviteit, daarmee rechtstreeks samenhangen, in technisch verband staan en gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging) als op activiteiten die deze kernactiviteit functioneel ondersteunen. In de meeste gevallen komt als gevolg daarvan ook deze vergunningplicht overeen met de feitelijke begrenzing van de bedrijven waar het om gaat, en ook met het begrip inrichting, zoals dat onder de Wabo werd gebruikt. Alleen wanneer het bedrijf een activiteit uit zou voeren, die geen onderdeel is van de ippc-installatie en deze ook niet functioneel ondersteunt, zou deze activiteit (die in feite ook door een ander bedrijf op dezelfde locatie zou kunnen worden uitgevoerd) buiten de vergunningplicht van het complexe bedrijf vallen.

Bij de voorbereiding van dit besluit hebben zowel de bevoegde instanties als de bedrijven die deze activiteiten verrichten via hun koepelorganisaties verzocht om voor deze bedrijven met naar verhouding hoge risico's zo veel mogelijk uit te gaan van één document (de vergunning) en algemene rijksregels te beperken, omdat combinatie van algemene rijksregels en vergunningvoorschriften bij deze bedrijven tot onduidelijkheden zou kunnen leiden.

Naar aanleiding van deze wens is de verhouding tussen de vergunning en algemene rijksregels voor deze bedrijven nader beschouwd. De algemene lijn binnen het besluit over verhouding van algemene rijksregels en vergunning is dat algemene rijksregels uitermate geschikt zijn om locatieonafhankelijke preventieve maatregelen en beste beschikbare technieken vast te leggen. Daarmee kan ook een bijdrage worden geleverd aan het ‘level playing field’. In de meeste gevallen bieden deze algemene regels ook een adequate bescherming van de leefomgeving, en zijn op de locatie en activiteit toegesneden aanvullende regels niet nodig. In het beperkte aantal gevallen dat ze wel nodig zijn, kan maatwerk worden ingezet.

Voor een deel van de algemene rijksregels is dit bij complexe bedrijven niet anders, en is maatwerk zelden nodig. Dit betreft met name algemene rijksregels voor activiteiten die in afdeling 3.2 van dit besluit zijn opgenomen. Deze algemene regels gelden in beginsel voor een ieder in Nederland en met het oog op gelijk speelveld is er in algemene zin geen reden om de regels voor de complexe bedrijven niet van toepassing te verklaren. Omdat de algemene regels alleen de specifieke activiteiten betreffen bestaat er ook geen risico dat onduidelijkheid zou ontstaan over de verhouding tussen die algemene regels en voorschriften in de vergunning. Voor deze activiteiten is de wens om de algemene rijksregels niet te laten gelden voor complexe bedrijven niet gehonoreerd. Ook is deze wens niet gehonoreerd voor een aantal algemene rijksregels die onder andere voor deze bedrijven zijn ontwikkeld, of vooral worden gesteld met het oog op het voldoen aan concrete Europese verplichtingen.

Bij een ander deel van de algemene rijksregels kan vanwege de omvang en complexiteit van de activiteiten bij complexe bedrijven inderdaad vaker afstemming van de algemene rijksregels op de activiteit of de omgeving wenselijk zijn. Voor de algemene rijksregels waar dit aan de orde kan zijn is aan de wens van de bevoegde instanties en de bedrijven wel tegemoetgekomen. Als gevolg daarvan bevat de richtingaanwijzer in de verschillende paragrafen van afdeling 3.3 van dit besluit alleen algemene rijksregels die specifiek op deze bedrijven zijn gericht en vooral gesteld worden met het oog op het voldoen aan Europese verplichtingen.

Afhankelijk van de activiteiten die een complex bedrijf verricht kunnen soms ook paragrafen van afdeling 3.4 en verder van dit besluit voor een complex bedrijf van toepassing zijn. Het kan bijvoorbeeld gaan om een chemisch bedrijf dat zijn eigen verpakkingsmateriaal gaat maken of bedrukken, dan valt dat bedrijf voor dat onderdeel ook onder een andere paragraaf zoals metaalproductenindustrie of grafische industrie. Naar aanleiding van de reacties op de consultatieversie is geconstateerd dat in deze situaties onduidelijkheden over afbakening tussen vergunning en algemene regels zou kunnen ontstaan doordat de activiteiten ‘in elkaar overlopen’ (in voorgaand voorbeeld: valt de opslag van het verpakkingsmateriaal bij het deel ‘chemische industrie’, ‘metaalindustrie’ of ‘grafische industrie’, en dus onder vergunning, of specifieke algemene regels?). Bij de complexe activiteiten uit afdeling 3.3 van dit besluit is ervoor gekozen de vergunning het uitgangspunt te laten zijn, en algemene regels beperkt in te zetten, om te voorkomen dat door overlap van vergunningvoorschriften en algemene regels onduidelijkheden zouden kunnen ontstaan over welke regel voor welk deel van het bedrijf geldt. Daarom is besloten de aanwijzing van algemene regels die gelden voor activiteiten in afdeling 3.4 en verder niet van toepassing te verklaren als sprake is van een complex bedrijf.

Voorgaande betekent niet, dat de algemene regels in hoofdstuk 4 en 5 van dit besluit voor het bevoegd gezag en bedrijf geen relevante informatie bevatten. Doordat algemene rijksregels niet gelden zullen regels voor deze activiteiten zo nodig worden gesteld in de vergunning. Zo zal de vergunning er in moeten voorzien dat beste beschikbare technieken worden toegepast, en die beste beschikbare technieken zijn juist in de paragrafen van hoofdstuk 4 en 5 van dit besluit beschreven. Verwacht mag worden dat het bevoegd gezag ze daarom als uitgangspunt zal nemen bij het opstellen van vergunningvoorschriften. De keuze om de algemene regels uit de richtingaanwijzers van afdeling 3.4 en verder niet van toepassing te verklaren op complexe bedrijven heeft dus niet zozeer als achtergrond de vraag welke regels er voor die bedrijven zouden moeten gelden, maar de vraag langs welke weg (algemene regels of vergunning) ze gaan gelden.

Voor zover in de voorafgaand aan dit besluit geldende wetgeving algemene rijksregels golden die door bovenbeschreven keuze niet meer gelden voorziet het overgangsrecht er in dat bij activiteiten die op het moment van de inwerkingtreding van dit besluit al worden verricht die algemene rijksregels blijven gelden totdat de vergunning is aangepast. Op die manier wordt voorkomen dat op het moment van inwerkingtreding van dit besluit voorschriften vervallen, waardoor nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving zouden kunnen ontstaan.

Bij de totstandkoming van dit besluit is ook gesproken over zogenoemde ‘complexen van bedrijven’, waarbinnen complexe bedrijven als één geheel richting de overheid opereren en de activiteiten die binnen het complex worden verricht deel uitmaken van een ippc-installatie of andere milieubelastende installatie of deze functioneel ondersteunen. Doordat in deze situaties de bedrijven organisatorische voorzieningen hebben getroffen om als één normadressaat te worden gezien die verschillende complexe activiteiten verricht geldt voorgaande ook voor die ‘complexen van bedrijven’.