4.7.3.2 Rechtshandhaving en rechtsbescherming uit balans

In de huidige koers is het evenwicht tussen rechtshandhaving en rechtsbescherming uit het lood. Voorlichting vervult een essentiële rol als uitvoeringsinstrument bij rechtshandhaving door de Belastingdienst (paragraaf 3.2). Hoewel de rechtshandhaving via voorlichting sinds de jaren 80 sterk is toegenomen, is het belang van voorlichting niet doorontwikkeld; overigens afgezien van een recente bijstelling op het punt van het dispositievereiste (paragraaf 4.3.4). De rechtsbescherming is sinds de jaren 80 niet toegenomen, terwijl het belang van voorlichting wel is toegenomen. De voordelen van goede voorlichting komen toe aan zowel burgers als de Belastingdienst, maar de nadelen liggen in beginsel geheel bij burgers.

Geconcludeerd moet worden dat de belastingrechter de burger die verwachtingen heeft ontleend aan onjuiste of onvolledige voorlichting van de Belastingdienst nauwelijks effectief bescherming biedt. Enkel de burger die disponeert komt in aanmerking voor bescherming via het vertrouwensbeginsel. Dat betekent dat het evenwicht tussen rechtshandhaving en rechtsbescherming uit balans is geraakt. De huidige toepassing van het vertrouwensbeginsel schiet te kort in zijn doel en functie van rechtsbescherming. Van doeltreffende rechtsbescherming is geen sprake. De huidige koers moet dus worden bijgesteld.1

Die conclusie tekent zich nog scherper af in het licht van de rechtsstatelijke functie van voorlichting. Voorlichting is als het ware een rechtsstatelijke ‘compensatiestrategie’ om het tekort in de waarborgfunctie van de wet als bron van rechtszekerheid te compenseren (zie paragraaf 2.3). Echter, wanneer burgers hun rechtszekerheid niet (kunnen) afleiden uit de wet, en zij – zoals in de huidige koers de hoofdregel is – vervolgens niet mogen vertrouwen op voorlichting over die wet, betekent dit uiteindelijk dat aan hen niet de rechtszekerheid is geboden die voorlichting nu juist had moeten bieden. De overheid is er dan niet in geslaagd rechtszekerheid te bieden. Dat is, zoals Van de Sande terecht heeft betoogd, rechtsstatelijk bezien ‘beslist onwenselijk’.2 Anders gezegd: dan schiet rechtsbescherming te kort.

Uiteraard is het niet zo – en dat betoog ik dan ook zeker niet – dat de wet niet relevant is of zou moeten zijn voor rechtszekerheid. De wet dient immers wel degelijk rechtszekerheid aan de burger, maar niet zozeer doordat hij die wet zelf leest (paragraaf 2.3.2). Daarbij komt dat de wet niet alleen rechtszekerheid, maar ook andere rechtsstatelijke belangen dient, zoals rechtsgelijkheid.3 Echter, wanneer het recht te star vasthoudt aan gebondenheid van de Belastingdienst aan een strikte wetstoepassing, dan keert zich (zoals Scheltema reeds in 1984 waarschuwde) een rechtsstatelijk grondbeginsel, dat ook bedoeld is om de individuele burger te beschermen, zich juist tegen die burger.4 Het recht beschermt dan uiteindelijk niet de burger, maar de overheid.

Bovendien biedt de huidige koers relatief de minste mate van bescherming aan het type belastingplichtige dat dit het meeste nodig heeft: de ‘gewone’ belastingplichtige. Juist de burger zonder professionele bijstand, zonder (de mogelijkheid van) ingekochte kennis, die niet de weg weet naar vooroverleg met de Belastingdienst of een verzoek tot standpuntbepaling, maar voor zijn fiscale kennis is aangewezen op de BelastingTelefoon of een brochure, is degene die achteraf in feite machteloos staat als hij gebrekkig is geïnformeerd.5 Dat leidt tot een disbalans tussen afhankelijkheid en bescherming. Die is, zeker in het licht van de Toeslagenaffaire, niet houdbaar.

Daarbij komt dat de huidige toepassing van het vertrouwensbeginsel een merkwaardige discrepantie bevestigt tussen enerzijds de ambitie en verantwoordelijkheid die de Belastingdienst heeft en anderzijds degene die hij hierin waarmaakt bij de voorlichting aan de burger. Zo straalt de compliance- en communicatiestrategie van de Belastingdienst zichtbaar ambitie uit om goede en betrouwbare voorlichting te geven (paragraaf 3.2, 3.3.6). Dat staat evenwel diametraal tegenover hetgeen de Belastingdienst op de website over zijn voorlichtende taak vermeldt:

Bovendien staat de ambitie die uit de eigen invulling van de voorlichtende taak spreekt haaks op de lijn in de rechtspraak waarin de burger zich vrijwel steeds tevergeefs op tekortschietende voorlichting beroept. Schlössels adresseerde een dergelijke frictie eerder voor het bestuursrecht in het algemeen; hij constateert:

Dat leidt, zo ben ik met Schlössels eens, tot de vraag: schiet voorlichting haar doel niet voorbij als burgers hieruit in de regel niets met zekerheid kunnen afleiden over hun rechtspositie? Een ontkennend antwoord hierop (‘nee’) neemt enkel het belang van de Belastingdienst in acht en niet dat van de burger.

Dat geldt eens te meer in het licht van de beleidsmatige aspecten die aan de inzet van voorlichting door de Belastingdienst ten grondslag liggen, evenals in het licht van het belang dat de Belastingdienst (terecht) hecht aan zijn betrouwbaarheid (paragraaf 2.3.3; 3.2, 3.3.6). Uit de eerder aangehaalde citaten blijkt dat de staatssecretaris en de Belastingdienst menen dat informatie van de Belastingdienst betrouwbaar en volledig moet zijn, dat burgers moeten kunnen vertrouwen op antwoorden van de Belastingdienst en dat het vertrouwen dat burgers in de Belastingdienst in hoge mate wordt bepaald door de interactie met de Belastingdienst. Betrouwbare en effectieve communicatie in de uitvoering vindt de Belastingdienst essentieel (zie paragraaf 3.3.6). De statements roepen de ongemakkelijke, maar onvermijdelijke vraag op: wat is de waarde van dergelijke uitspraken als de burger in de juridische werkelijkheid in de regel juist niet op voorlichting kan vertrouwen?8 Hoe kan de Belastingdienst ‘bouwen aan vertrouwen’, wanneer zijn voorlichting juridisch gezien in de regel niet betrouwbaar is?9 In wiens belang is de huidige hoofdregel nu eigenlijk?

Tot slot rijst de vraag of toepassing van de beginselen van behoorlijk bestuur in zijn algemeenheid wel voldoende bescherming biedt tegen tekortschietende voorlichting. Als het verstrekken van onjuiste en/of onvolledige informatie aan burgers niet een schending oplevert van een beginsel voor behoorlijk bestuur, wat is dan wel ‘onbehoorlijk’?10 Natuurlijk zijn de risico’s bij voorlichting ruimer en genuanceerder dan enkel onjuistheid (zwart/wit), maar ten minste in gevallen waarin daarvan sprake is, dient de rechter de burger tegen gebrekkige informatieverstrekking te beschermen.11