8.2 Een tegengestelde logica in de EU en het Koninkrijk der Nederlanden: wederkerigheid, politieke representatie en de constitutionele aard van de rechtsorde

In het verlengde van het voorgaande heeft het tweede thema betrekking op de wijze waarop wederkerigheid en politieke representatie in een bepaalde constitutionele orde worden ingevuld. Burgerschap is in dit proefschrift aldus gedefinieerd dat het een rechtsverhouding met zich brengt tussen de burger en zijn rechtsorde. Een essentieel kenmerk van deze rechtsverhouding sinds haar ontstaan in de klassieke oudheid is dat deze wederkerig wordt ingekleurd. De oorsprong hiervan ligt in de mogelijkheid om burgerschap als beloningsinstrument te gebruiken. De wederkerigheid van deze rechtsrelatie houdt in dat er over en weer rechten en plichten zijn aan de zijde van de burger en de rechtsorde. De burger heeft verschillende plichten, zoals de gehoudenheid aan verbindende voorschriften die zijn uitgevaardigd vanwege de desbetreffende constitutionele orde en de militaire dienstplicht. Daartegenover staan verschillende rechten, zoals het vrije reis- en vestigingsrecht op het grondgebied van de betrokken entiteit. Sinds de Franse Revolutie wordt het burgerschapsbegrip zodanig ingekleurd dat de burger in het politieke domein niet in persoon beslissingen neemt, maar dat de politieke representant dat doet namens de burger. Dit construct is in dit boek geanalyseerd vanuit verschillende perspectieven. De rechtsordes van de Europese Unie, de Franse Republiek en het Koninkrijk der Nederlanden zijn in onderlinge samenhang onderzocht in het licht van het in Hoofdstuk II uiteengezette burgerschapskader met wederkerigheid en politieke representatie als belangrijke componenten.

De betekenis van de toepassing van het Unieburgerschap in de Franse LGO en de LGO van het Koninkrijk legt aanzienlijke verschillen bloot met het oog op de duiding van onderscheidenlijk het Franse burgerschap en het Nederlanderschap. Dit hangt samen met de uitgangspunten van het staatsburgerschap in de desbetreffende constitutionele ordes. Het Frans revolutionaire gedachtegoed inzake het burgerschapsbegrip is met betrekking tot de Franse LGO in een aanmerkelijk eerder stadium geabsorbeerd. Alle Franse burgers, ongeacht de woonplaats, zijn thans politiek gerepresenteerd in het Franse parlement; in zowel de Assemblée nationale als de Sénat. Ten aanzien van de overzeese gebieden kent het Franse stelsel verschillende smaken: départements et régions d’outre-mer (DrOM), collectivités d’outre-mer (COM) en tot slot Nieuw- Caledonië. De DrOM verschillen in beginsel niet veel van de departementen en regio’s in de metropool. De positie van de COM wordt gereguleerd in afzonderlijke organieke wetten. Deze organieke wetten zijn vastgesteld door de wetgever, waarvan het Franse parlement onderdeel is. Aan Nieuw-Caledonië is een apart hoofdstuk in de Franse Grondwet gewijd: Hoofdstuk XIII. De nadere uitwerking van de positie van Nieuw-Caledonië wordt eveneens gereguleerd in een organieke wet. Alle Franse overzeese burgers hebben, ongeacht de status van het overzeese gebied, een wederkerige verhouding tot de Republiek. Dit houdt in dat zij verschillende rechten ontlenen aan en plichten hebben jegens de Republiek. De plichten komen onder andere neer op de militaire dienstplicht indien de Republiek de burgers daartoe oproept. Op het terrein van de rechten kunnen het reis- en vestigingsrecht en het kiesrecht voor de Assemblée nationale worden genoemd. Ongeacht de vraag of een Franse burger woonachtig is in een DrOM, COM, Nieuw-Caledonië of buiten het grondgebied van de Republiek, heeft hij deze rechten op basis van zijn status als Frans staatsburger. De overzeese gebieden hebben geen bevoegdheden ten aanzien van de regulering van de rechten en plichten die gekoppeld zijn aan het Franse burgerschap. Alleen de Republiek is daartoe bevoegd. Hiermee wordt de uniformiteit achter de Franse burgerschapsgedachte gewaarborgd.

Hetzelfde kan niet worden gezegd voor het Koninkrijk der Nederlanden. Hoewel het constitutionele kader van het Koninkrijk aanzienlijk verschilt van dat van de Franse Republiek is het net als in de Republiek een uitgangspunt in het Statuut dat het Nederlanderschap een aangelegenheid van het Koninkrijk is en om die reden ongedeeld. Het Nederlanderschap in het Koninkrijk is echter zo vormgegeven dat het Koninkrijk alleen de bevoegdheid heeft het Nederlanderschap toe te kennen dan wel in te trekken. De rechten en plichten die gekoppeld zijn aan het Nederlanderschap vallen onder de bevoegdheid van de landen van het Koninkrijk. Dit heeft tot gevolg dat het Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten zijn die gaan over de burgerschapsrechten en -plichten in en tot het betrokken land. Hierin schuilt het morganatische karakter van het burgerschapsbegrip in het Koninkrijk. Er bestaat geen wederkerige rechtsrelatie tussen de Nederlander overzee en de statutaire rechtsorde. De Nederlander overzee heeft enkel een wederkerige rechtsverhouding tot zijn land. Deze wijze van vormgeving van het Nederlanderschap brengt een wezenlijke inconsistentie met zich met betrekking tot de politieke representatie in het orgaan dat optreedt als het vertegenwoordigende lichaam van het Koninkrijk. De statutaire rechtsorde voorziet immers niet in een Koninkrijksparlement. Het zijn de Staten-Generaal van het land Nederland die in de statutaire regelgevingsprocedure de facto optreden als het vertegenwoordigend orgaan. Dit brengt met zich dat het land Nederland bevoegd is ten aanzien van de vraag aan wie het kiesrecht wordt toegekend voor het eigen parlementair lichaam, namelijk de Staten-Generaal. De Staten-Generaal hebben echter tevens een vertegenwoordigende rol in de rechtsorde van het Koninkrijk, terwijl de Nederlanders van de overzeese landen in beginsel zijn uitgesloten van politieke representatie in de Staten-Generaal. Dit volgt uit art. B1 (Nederlandse) Kieswet. Het land Nederland is, met andere woorden, bevoegd ten aanzien van de politieke representatie van burgers uit Aruba, Curaçao en Sint Maarten in het vertegenwoordigende orgaan dat deel uitmaakt van het wetgevende orgaan van het Koninkrijk. Het geschetste Frans revolutionaire gedachtegoed komt alleen tot uitdrukking bij de totstandkoming en een herziening van het Statuut. De politieke representant van de overzeese burgers was bij de totstandkoming en is bij een mogelijke herziening van het Statuut in decisieve zin betrokken.

De geschetste vormgeving van het Nederlanderschap in het constitutioneel Koninkrijksrecht en het Nederlands constitutionele recht is in het licht van de uitwerking van het burgerschapskader in Hoofdstuk II en de aldaar beschreven wezenlijke burgerschapskenmerken onhoudbaar. Enerzijds zijn de Staten Generaal het vertegenwoordigende orgaan van het land Nederland, met als gevolg dat de staatsburgers van dit land gaan over de politieke representatie in en het kiesrecht voor de leden van de Staten-Generaal. Anderzijds vervullen de Staten-Generaal een vertegenwoordigende rol in het wetgevende orgaan van het Koninkrijk, met als gevolg dat het juridisch onhoudbaar is dat de staatsburgers van de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten uitgesloten zijn van politieke representatie in de Staten-Generaal wanneer de Staten-Generaal optreden in de statutaire rechtsorde. De aldus beschreven keus van de Statuutgever in 1954 is derhalve ondoordacht. Nederlanders van de overzeese landen zijn namelijk gehouden het Koninkrijksrecht na te leven, terwijl zij kunnen worden aangemerkt als ‘onderdaan’ van dit recht. Het begrip ‘onderdaan’ in dit verband is aangestipt in Hoofdstuk II. Verschillende auteurs definiëren dit begrip aldus: onderdanen zijn individuen die zich aan het recht dienen te houden terwijl zij (eventueel door middel van hun representant) niet in decisieve zin betrokken zijn bij de totstandkoming van hen bindende regelgeving. Zij kunnen pas worden gekwalificeerd als bezitter van het Koninkrijksrecht indien hun politieke representant namens hen beslissingen kan nemen in het vertegenwoordigende orgaan van de wetgevende macht van het Koninkrijk. De onhoudbaarheid van deze keus kan worden geïllustreerd aan de hand van de rechtsverhouding die de Nederlander overzee heeft tot een andere rechtsorde, namelijk die van de Europese Unie.

De Europese Unie kent sinds het Verdrag van Maastricht een eigen burgerschap. Dit burgerschap komt toe aan eenieder die de nationaliteit heeft van de lidstaten van de Unie. Het Unieburgerschap heeft zich op enigszins moeizame wijze een plek verworven in het constitutionele raamwerk van de Unie. Verschillende, met name noordelijke, lidstaten stonden afwijzend tegenover de introductie van een dergelijke notie in het Unierecht. De zuidelijke lidstaten hadden een positiever grondhouding, waarvoor de verklaring naar voren is gebracht dat de zuidelijke lidstaten relatief veel staatsburgers hadden die in noordelijke lidstaten verbleven. Het beloningsaspect dat inherent is aan het burgerschapsbegrip komt ook tot uiting in het Unieburgerschap. Unieburgers die gebruikt maken van de voordelen van het Europese integratieproject worden daarbij beloond door middel van verschillende rechten die gekoppeld zijn aan het Unieburgerschap.

Omdat de Unie een rechtsverhouding zou aangaan tot de burger, weliswaar door tussenkomst van de lidstaat, was de gedachte dat het Unieburgerschap de legitimatie van Unieregelgeving zou vergroten. De rechtspraak van het Hof van Justitie toonde zich in de eerste jaren na de invoering van het Unieburgerschap terughoudend in het gebruik van het concept. Het was met name in de tienerjaren en twintiger jaren van het Unieburgerschap dat het Hof een autonome en zelfstandige uitleg gaf aan het Unieburgerschap. In deze ontwikkeling deinsde het Hof er niet voor terug om de status van Unieburger als primaire hoedanigheid van de burgers van de lidstaten aan te merken. Ook oordeelde het Hof van Justitie in Delvigne dat in het EU-Handvest het kiesrecht is vervat van alle Unieburgers om te kiezen voor de leden van het Europees Parlement.

De toepassing van het Unieburgerschap in de LGO van het Koninkrijk laat een merkwaardig beeld zien. Hoewel de Nederlander overzee vanwege zijn status als Nederlander het Unieburgerschap bezit, is de rechtsverhouding die de Nederlander uit de overzeese landen heeft tot de Unie menigvuldiger en inniger dan die tussen de Nederlander overzee en de rechtsorde van het Statuut. De Nederlander uit Aruba, Curaçao en Sint Maarten heeft op grond van het Unieburgerschap in de rechtsorde van de EU meer rechten dan dezelfde Nederlander op grond van het Nederlanderschap in de statutaire rechtsorde. Als gezegd is de Nederlander overzee niet vertegenwoordigd in het vertegenwoordigende orgaan van de wetgever van het Koninkrijk. Daarnaast heeft hij niet het vrije reis- en vestigingsrecht op het grondgebied van het Koninkrijk. De landen zijn immers bevoegd conform het Statuut regelingen te treffen inzake de toelating en uitzetting van Nederlanders tot de Koninkrijkslanden. Op grond van het Unieburgerschap heeft de Nederlander overzee echter het recht om vrij te reizen en zich vrij te vestigen in gebieden waar het Unierecht onverkorte toepassing heeft. Bovendien heeft hij na de Delvigne-uitspraak van het Hof van Justitie op grond van zijn status als Unieburger het kiesrecht voor het Europees Parlement.

In de EU en het Koninkrijk wordt derhalve uitgegaan van een tegengestelde logica. In de EU is het Europees Parlement niet decisief betrokken bij de totstandkoming van bijvoorbeeld de LGO-besluiten. Onder meer om deze reden wordt het Europees Parlement door het Hof van Justitie niet aangemerkt als een wetgevend orgaan ten aanzien van de LGO. Niettemin hebben Nederlanders overzee (sinds Delvigne op grond van het Unieburgerschap) het kiesrecht voor dit parlement. Welnu, de wetgever van het Koninkrijk bestaat uit de Koninkrijksregering (een Koninkrijksorgaan) en de Staten-Generaal (een landsorgaan van Nederland). In het Koninkrijk zijn de Staten-Generaal van het land Nederland dus het vertegenwoordigende orgaan in de wetgevende macht van het Koninkrijk. De Nederlanders uit Aruba, Curaçao en Sint Maarten zijn echter niet vertegenwoordigd in de Staten-Generaal indien de Staten-Generaal handelt als onderdeel van de wetgevende macht van het Koninkrijk. Deze situatie wordt mogelijk gemaakt door het constitutioneel Koninkrijksrecht en het Nederlandse staatsrecht. Enerzijds bestempelt het Statuut het Nederlanderschap als een Koninkrijksaangelegenheid, met als gevolg dat het Koninkrijk bevoegd is te dien aanzien, maar anderzijds vallen de rechten en plichten die gekoppeld zijn aan dit burgerschap onder de bevoegdheid van de Koninkrijkslanden. Het aspect van beloning, dat tot uitdrukking komt in het Franse burgerschap en het Europees Unieburgerschap, ontbreekt ten enenmale in het Nederlanderschap zoals dit functioneert in de statutaire rechtsorde.

Het voorgaande roept vragen op over de constitutionele en politieke aard van het Koninkrijk der Nederlanden. Het Koninkrijksinstituut waarin ieder land van het Koninkrijk in decisieve wijze kan bijdragen aan de stemming, is de Rijksministerraad. De samenwerking tussen de landen van het Koninkrijk geschiedt derhalve op decisieve wijze via de band van de regeringen van de landen. De gedachte die ten grondslag ligt aan het burgerschapskader dat is ontwikkeld in Hoofdstuk II, dat voor zowel de Franse Republiek als de EU cruciaal is voor de constitutionele en politieke ordening van de desbetreffende entiteit, gaat niet op voor het Koninkrijk. Dit roept de wezenlijke vraag op hoe de constitutionele en politieke orde van het Koninkrijk dient te worden geduid. In essentie kan de aard van het Koninkrijk wellicht worden gekarakteriseerd als een regeringensamenwerking. In paragraaf 7.6 (‘Koninkrijksburgerschap als uitgangspunt: een optie’) van dit proefschrift is een voorstel gedaan om politieke representanten van de overzeese landen te laten meestemmen in zowel de Tweede als de Eerste Kamer der Staten-Generaal, indien de Kamers optreden in de statutaire rechtsorde. Met invoering van dit voorstel zal de constitutionele en politieke aard van het Koninkrijk in wezen veranderen. De verandering zal erin bestaan dat, anders dan nu het geval is, niet meer alleen via de band van de regeringen van de landen op decisieve wijze zal worden gestemd. In dat geval zal in de statutaire rechtsorde voor het eerst mogelijk worden dat de politieke representanten van alle Nederlandse staatsburgers in het Koninkrijk der Nederlanden in decisieve zin bijdragen aan de totstandkoming en controle van rijksregelgeving.

Het burgerschapsdenken in het Koninkrijk is gelet op het voorgaande mijns inziens toe aan een grondige herziening. Een eerste stap daartoe is het installeren van een burgerschapsinstituut waarbinnen Koninkrijksburgers politiek worden gerepresenteerd indien een onderwerp een Koninkrijksaangelegenheid betreft. Afgezien van het Statuut zelf, gaat thans regelgeving die haar grondslag vindt in het Statuut regelrecht in tegen het uiteengezette gedachtegoed. Het is alleen met een wijziging van het Statuut dat kan worden tegemoetgekomen aan de geschetste bezwaren.