10.4 Het begrip algemeen belang, openbaar belang en openbare orde

Onder het algemeen belang kan worden verstaan datgene dat voor samenleving in zijn geheel wenselijk, nodig of nuttig is. Het gaat als het ware om feiten en omstandigheden die voor iedereen van belang zijn. Het begrip algemeen belang is niet eenvoudig te definiëren.

Uit de definities die de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid voor het begrip maatschappelijk belang formuleerde, blijkt dat een belang maatschappelijk is als de behartiging van dat belang ‘voor de samenleving als geheel gewenst is’.1 Het begrip algemeen belang en maatschappelijk belang lijken derhalve inwisselbaar.

De Meijer definieert het begrip algemeen belang in het kader van de civiele bevoegdheden van het OM. Volgens De Meijer wordt onder het begrip algemeen belang – dat wil zeggen het belang van de samenleving – in de eerste plaats verstaan het belang van de openbare orde en veiligheid. Het belang van de openbare orde en veiligheid omvat mede het belang van de bestrijding van onrechtmatig of strafbaar gedrag. Openbare orde en veilig zijn zonder meer belangen die de gehele samenleving raken. Ten tweede kan volgens De Meijer onder algemeen belang worden verstaan het economisch en financieel belang van een samenleving, waaronder ook het belang van het handelsverkeer en vermogensbelangen vallen.2

In de ondernemingsrechtelijke literatuur is in 2015 aandacht geweest voor het algemeen belang in het kader van internationale overnames. Men besteedt vooral aandacht aan de vraag hoe het algemeen belang (dat door een aantal auteurs gelijkgesteld wordt met de term ‘publiek belang’ en met ‘maatschappelijk belang’) zich verhoudt tot het vennootschappelijk belang.3 Ik kom daarop terug in § 10.5.3.3.6. Over de betekenis van het begrip ‘algemeen belang’ wordt opgemerkt dat het gaat om belangen met een meer maatschappij breed karakter (binnen de relevante samenleving) die een veelheid van betrokkenen aangaat. Dat algemene belang zal veelal een nationaal of internationaal karakter hebben, maar kan ook regionaal of zelfs lokaal zijn. Het kan dus gaan om een belang van de hele maatschappij of een omvangrijk gedeelte daarvan. Als voorbeelden van meer algemene belangen worden genoemd de nationale economie, de nationale veiligheid, de volksgezondheid, financiële stabiliteit en de continuïteit van (vitale) nutsvoorzieningen.4

Aan het begrip ‘algemeen belang’ is in Boek 2 BW geen uitdrukkelijk plaats toegekend, maar aan het begrip ‘openbare orde’ en ‘openbaar belang’ wel. Op grond van art. 2:20 BW kan het OM een verbodenverklaring en ontbinding verzoeken van een rechtspersoon waarvan de werkzaamheden of het doel in ‘strijd zijn met de openbare orde’. De ontbinding van een verboden rechtspersoon bewerkstelligt een volledige eliminatie uit het rechts- en maatschappelijk verkeer en raakt zodoende de samenleving. Bij de ontbinding van een verboden rechtspersoon kan de vrijheid van meningsuiting en vrijheid van vereniging, bijvoorbeeld de vrijheid van politieke partijvorming en groepsvorming, worden aangetast. Ook dat raakt de samenleving als zodanig. Het begrip ‘strijd met openbare orde’ ziet van oudsher op ‘ongehoorzaamheid aan of overtreding van de wet of een wettelijke verordening, aanranding of bederf van goede zeden, stoornis in de uitoefening der rechten van wie het ook zij, of in het geval van discriminatie wegens ras’. Thans is duidelijk dat het om meer dan uit maatschappelijk oogpunt ongewenst gedrag gaat. Uit de rechtspraak blijkt dat de verbodenverklaring nodig moet zijn ‘om gedragingen te voorkomen die een daadwerkelijke en ernstige aantasting vormen van als wezenlijk ervaren beginselen van ons rechtsstelsel en die onze samenleving ontwrichten of kunnen ontwrichten’.5

Op een aantal plaatsen in Boek 2 BW wordt de bevoegdheid van de A-G uitdrukkelijk gekoppeld aan het begrip ‘openbaar belang’, zoals in art. 2:345 lid 2 BW. Bij de bespreking van de enquêtebevoegdheid van de A-G in de literatuur en jurisprudentie valt op dat de begrippen ‘openbaar belang’ en ‘algemeen belang’ door elkaar gebruikt worden.6 Het begrip ‘openbaar belang’ en ‘algemeen belang’ lijken inderdaad inwisselbaar. De begrippen hebben doorgaans dezelfde betekenis. Bij het begrip ‘openbaar belang’ in het enquêterecht gaat het ook om een belang van de hele maatschappij of een (omvangrijk) gedeelte van de maatschappij. Er kan bijvoorbeeld sprake zijn van een openbaar belang als de belangen van een bepaalde groep, regio of sector in het geding zijn, waarover hierna meer.