8.3.3 Rol van adviescommissies

Zowel bij aanbestedings- als subsidieprocedures spelen adviescommissies vaak een grote rol. Indien kwalitatieve selectiecriteria zijn gesteld, is vaak een commissie van deskundigen nodig om de aanvragen te kunnen vergelijken. Inmiddels is bekend dat de onafhankelijkheid van deze adviescommissies problematisch kan zijn.1 In het kader van het transparantiebeginsel, wil ik de aandacht vestigen op drie aspecten die te maken hebben met de openbaarheid van (de documentatie van) deze commissies.

Allereerst stellen commissies soms eigen toetsingsleidraden of -formulieren op aan de hand waarvan zij de aanvragen toetsen. Indien deze leidraden extra uitleg geven aan de selectiecriteria die worden gehanteerd, is mijns inziens verdedigbaar dat deze op grond van het transparantiebeginsel eveneens openbaar gemaakt moeten worden.2

Ten tweede is van belang dat op grond van het transparantiebeginsel de subsidiecriteria op een objectieve en uniforme wijze toegepast moeten worden. De inschakeling van een deskundige door het bestuursorgaan ter beoordeling van een gegeven dat pas in de toekomst precies bekend zal zijn, is volgens vaste jurisprudentie in beginsel geschikt. Het deskundigenrapport moet dan wel op alle wezenlijke punten zijn gebaseerd op objectieve factoren die volgens de heersende vakinzichten relevant en passend voor de betrokken beoordeling worden beschouwd. Wanneer een bestuursorgaan een gunningscriterium vaststelt en daarbij opmerkt dat hij noch bereid, noch in staat is na te gaan of de door de aanvragers verstrekte inlichtingen juist zijn, wordt de transparantie van de procedure ten onrechte niet gewaarborgd.3 Op de commissie rust een motiveringsplicht als zij haar advies aan het bestuursorgaan uitbrengen. Het bestuursorgaan moet immers in staat zijn de juistheid van het advies te verifiëren en daadwerkelijk kunnen nagaan of de aanvragen beantwoorden aan de gestelde criteria. Ook bij subsidieverlening door middel van een tender zal het oordeel van de adviescommissie dus gemotiveerd moeten worden. Zo oordeelde de Afdeling in de Nomade-zaak dat in het advies van de adviescommissie niet inzichtelijk was gemaakt waarop het negatieve oordeel over de artistieke kwaliteit van de projecten van Nomade was gebaseerd. Uit het advies bleek niet op welke onderdelen van de aanvraag en de daarbij gevoegde stukken het oordeel was gebaseerd.4

Ten slotte is het bij subsidieverlening niet ongebruikelijk om gebruik te maken van anonieme deskundigen, zo worden bijvoorbeeld bij de verdeling van nwo-subsidies uitsluitend de geanonimiseerde referentenadviezen toegezonden.5 De vraag is in dat verband gerechtvaardigd in hoeverre de procedure, waarvan de deskundigheid van de referent onderdeel uitmaakt, daarmee nog controleerbaar – transparant – is. In een procedure bij de Afdeling waarin de nwo geweigerd had subsidie te verlenen, had appellant geweigerd toestemming te verlenen aan de Afdeling om mede op grondslag van het stuk met de namen van de ingeschakelde externe deskundigen uitspraak te doen. De Afdeling kon daardoor niet nagaan wie de externe deskundigen zijn geweest en op welke grond zij als zodanig hebben opgetreden. De stelling van appellant dat de deskundigen vooringenomen en onvoldoende onafhankelijk en onpartijdig waren, kon daardoor niet slagen.6 Hiermee wordt de bewijslast voor de onafhankelijkheid van de deskundigen bij appellant gelegd. De Afdeling had echter ook kunnen oordelen dat het aan het bestuursorgaan is om zorg te dragen voor een transparante, controleerbare procedure. Door de namen niet bekend te maken, kan (ook door de Afdeling) niet gecontroleerd worden of sprake is van een onafhankelijke commissie.

Aardig in dit verband is de volgende uitspraak van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Haarlem.7 In een aanbestedingsprocedure had de aanbestedende dienst als gunningscriterium ’de hoogste kwaliteit’ gehanteerd. De rechtbank constateert dat deze wijze van beoordeling van inschrijvingen ’ontegenzeggelijk ook subjectieve – en dus minder voorspelbare en transparante – elementen in zich’ herbergt. Het doel van de aanbestedingsprocedure, het voorkomen van willekeur en het uitsluiten van oneigenlijke voorkeuren van de aanbesteder, werd echter voldoende gewaarborgd door het gehanteerde beoordelingssysteem met een onafhankelijke beoordelingscommissie. Elke aanbieding is eerst individueel beoordeeld door vijf (materie)deskundigen, waarvan vier deskundigen afkomstig van vier verschillende afdelingen van Schiphol (de aanbestedende dienst) en één externe deskundige. Door de individuele leden zijn punten toegekend. De individueel toegekende cijfers zijn vervolgens in een plenaire bijeenkomst met de betrokken deskundigen besproken. Op basis van de resultaten van de plenaire bespreking is de definitieve puntentelling vastgesteld door het gemiddelde van de individuele becijfering te bepalen. Het resultaat van deze beoordeling is vervolgens getoetst door de jurist van de aanbestedende dienst en voorgelegd aan de tenderboard. Met deze wijze van beoordelen heeft de aanbestedende dienst subjectieve, en zo mogelijk oneigenlijke, elementen in de beoordeling zo veel mogelijk uitgesloten. Volgens de voorzieningenrechter was er dan ook geen grond voor het oordeel dat sprake is geweest van een niet transparante en onvoldoende objectieve beoordeling van de inschrijving. In het kader van de nwo-subsidies kan voor een vergelijkbaar systeem gekozen worden. In dat geval wordt niet bij ieder individueel referentenrapport de naam van de referent bekendgemaakt, maar stellen de individuele referenten in een gezamenlijke bijeenkomst een definitieve puntentelling vast door het gemiddelde van de individuele becijfering te bepalen. De namen van de deelnemers aan deze gezamenlijke bijeenkomst kan dan openbaar worden gemaakt, zodat de deskundigheid en onafhankelijkheid van de deskundigen getoetst kan worden.

Uit het voorgaande blijkt dat de verplichtingen die met betrekking tot adviescommissies voortvloeien uit het transparantiebeginsel deels vergelijkbaar zijn met de vergewisplicht van artikel 3:9 Awb. Beiden verplichten de adviescommissies tot het opstellen van een gemotiveerd advies waarin inzichtelijk wordt gemaakt in hoeverre aan de verdelingscriteria wordt voldaan. In het kader van de controleerbaarheid en daarmee transparantie van het subsidiebesluit en het advies dat daaraan ten grondslag ligt, is verdedigbaar dat ook de beoordelingsdocumentatie van een adviescommissie openbaar gemaakt moet worden.