8.5 Het toepassingsbereik van het Handvest

De bepalingen van het Handvest zijn gericht tot de instellingen en organen van de Unie en tot de lidstaten, maar tot de laatsten uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen (artikel 51 Handvest). Wanneer geen sprake is van uitvoering van Unierecht is de verzoeker voor de bescherming van zijn grondrechten aangewezen op zijn nationale grondwet of op andere internationale verdragen, zoals het EVRM. De vraag is dus wanneer een lidstaat het recht van de Unie ten uitvoer brengt. Volgens de toelichting bij artikel 51 Handvest blijkt uit de jurisprudentie van het Hof ondubbelzinnig dat de verplichting tot eerbiediging van de in het kader van de Unie vastgestelde grondrechten alleen geldt voor de lidstaten wanneer deze optreden binnen het toepassingsgebied van het recht van de Unie. Uit de jurisprudentie over grondrechten als algemeen beginsel van EU-recht volgt dat hiervan in de eerste plaats sprake is als de lidstaten optreden als agent van de EU. Dat is bijvoorbeeld het geval als de lidstaten uitvoering geven aan een EU-verordening,1 EU-richtlijnen omzetten in nationaal recht,2 of mededingingsbeschikkingen van de Commissie uitvoeren. De lidstaten treden in dat geval op als ‘agenten’ van de EU. Dit wordt wel de Wachauf-jurisprudentie genoemd3, of de EU-agent-situatie. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie kan verder worden opgemaakt dat de grondrechten ook van toepassing zijn als de nationale overheid de EU-verkeersvrijheden beperkt. Als de overheid zich in dat geval beroept op een rechtvaardigingsgrond, moet deze worden uitgelegd in het licht van de algemene rechtsbeginselen en fundamentele vrijheden. Dit wordt wel de ERT-jurisprudentie4 genoemd, of de derogation-situatie.5

In het arrest Åkerberg Fransson6 heeft het HvJ bevestigd dat het Handvest inderdaad van toepassing is in alle situaties die door het Unierecht worden beheerst, dus in zowel Wachauf- als ERT-gevallen. Deze zaak betrof een Zweedse visser die werd verdacht van belastingfraude als gevolg waarvan hij te weinig inkomstenbelasting, BTW en sociale werkgeverspremies had betaald. Het Zweedse openbaar ministerie stelde strafvervolging tegen hem in wegens onjuiste belastingopgaven terwijl wegens hetzelfde feit ook al fiscale boeten waren opgelegd. Tegen die boeten was geen beroep ingesteld bij de bestuursrechter, zodat zij onherroepelijk waren komen vast te staan. Bij de Zweedse verwijzende rechter rees de vraag of de strafvordering tegen Åkerberg Fransson moest worden afgewezen omdat hij in het kader van een andere procedure al voor dezelfde feiten was bestraft, zodat de strafvervolging overtreding zou inhouden van het verbod op dubbele strafvervolging (ne bis in idem) dat is neergelegd in artikel 4 van Protocol 7 bij het EVRM en in artikel 50 van het Handvest. Om de prejudiciële vragen die de Zweedse rechter in dat verband had gesteld te kunnen beantwoorden, moest het Hof van Justitie eerst vaststellen of het Handvest wel van toepassing was. Daartoe overwoog hij dat artikel 51 van het Handvest zijn rechtspraak bevestigt over de mate waarin het optreden van de lidstaten in overeenstemming moet zijn met de eisen die voortvloeien uit de in de rechtsorde van de Unie gewaarborgde grondrechten.7 Uit deze rechtspraak volgt dat de in de rechtsorde van de Unie gewaarborgde grondrechten toepassing kunnen vinden in alle situaties die door het Unierecht worden beheerst, maar niet daarbuiten. Een nationale regeling die niet binnen het kader van het Unierecht valt kan niet aan het Handvest worden getoetst.8 De door het Handvest gewaarborgde rechten worden geëerbiedigd wanneer een nationale regeling binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt, zodat er geen gevallen kunnen zijn waar het Unierecht geldt zonder dat die grondrechten toepassing vinden. Wanneer het Unierecht toepasselijk is, impliceert dit dat de door het Handvest gewaarborgde rechten toepassing vinden.9 Wanneer een juridische situatie niet binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt, is het Hof niet bevoegd daarover uitspraak te doen en kunnen bepalingen van het Handvest niet op zichzelf de grondslag vormen voor een dergelijke bevoegdheid.10 Na deze algemene overwegingen over de reikwijdte van het Handvest, die neerkomen op de regel: als het EU-recht wordt geactiveerd, wordt ook het Handvest geactiveerd, onderzocht het HvJ of het Handvest in het geval van Åkerberg Fransson van toepassing was. Volgens het HvJ houden zowel de belastingboetes en de strafvervolging deels verband met het feit dat Åkerberg Fransson zijn aangifteverplichtingen op BTW-gebied niet of onjuist is nagekomen. Op BTW-gebied vloeit uit de artikelen 2, 250, lid 1, en 273 van richtlijn 2006/112/EG11 voort dat iedere lidstaat alle wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen dient te treffen om te waarborgen dat de btw op zijn grondgebied wordt geïnd en om fraude te bestrijden.12 Bovendien moeten de lidstaten volgens art. 325 van het VWEU onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad bestrijden. Die eigen middelen van de Unie bestaan onder meer uit een uniform percentage van de BTW grondslag, zodat er een rechtstreeks verband bestaat tussen de inning van de BTW door de lidstaten en de terbeschikkingstelling van die middelen aan de begroting van de Unie. De verplichting van de lidstaten om BTW-fraude te bestrijden en het financiële belang van de Unie bij de inning van BTW brengen volgens het Hof mee dat met de naheffing en sanctionering ten laste van Åkerberg Fransson uitvoering wordt gegeven aan het recht van de Unie. Dat de nationale regelingen die als grondslag dienen voor de belastingboetes en de strafvervolging niet zijn vastgesteld om uitvoering te geven aan richtlijn 2006/112/EG is niet van belang, aangezien met de toepassing van die nationale regelingen wordt beoogd om schending van de bepalingen van de richtlijn te bestraffen en dus uitvoering te geven aan de door het Verdrag aan de lidstaten opgelegde verplichting om gedragingen waarmee de financiële belangen van de Unie worden geschaad effectief te bestraffen.13 Aldus is het Handvest van toepassing en komt het HvJ toe aan de beantwoording van de vraag of de samenloop van strafvervolging en boeteoplegging in strijd is met het in artikel 50 van het Handvest neergelegd ne-bis-in-idembeginsel. Het arrest is (onder meer) van belang omdat het HvJ heeft bevestigd dat het Handvest van toepassing is in alle situaties die door het Unierecht worden beheerst. Dat betekent dat (de jurisprudentie over) de grondrechten als algemene beginselen van EU-recht en het Handvest hetzelfde toepassingsgebied hebben en dat dat gebied overeenkomst met de werkingssfeer van het EU-recht. De Wachauf- en ERT-situaties vallen dus beide onder het toepassingsbereik van het Handvest. Dit is een logische uitkomst. Er wordt mee voorkomen dat er verschillen zouden zijn ontstaan tussen de reikwijdte van het Handvest en de grondrechten als algemene beginselen van EU-recht en tussen de reikwijdte van het EU-recht en die van de EU-grondrechtencatalogus. Zij voorkomt een enorm afbakeningsprobleem en een grondrechtelijk vacuüm binnen het EU-recht.

In het arrest Pfleger14 heeft het Hof van Justitie bevestigd dat het Handvest ook van toepassing is bij een beperking van de EU-vrijheden (de ERT-situatie). Deze zaak betrof de inbeslagname van kansspelautomaten die in Oostenrijk werden geëxploiteerd zonder vergunning. De verwijzingsrechter stelde het Hof in een prejudiciële procedure onder meer de vraag of de Oostenrijkse vergunningsregeling in strijd was met het vrije verkeer van diensten (art. 56 VWEU) en de artikelen 15 tot en met 17 van het Handvest. Het grensoverschrijdende aspect dat het EU-recht activeerde was de omstandigheid dat een van de eigenaren van de in beslag genomen kansspelautomaten een in Tsjechië gevestigde onderneming was. Hierdoor was volgens het Hof van Justitie geen sprake van een zuiver interne situatie zodat het EU-recht van toepassing was.

Het Handvest is dus van toepassing wanneer de mogelijk Handvestschendende toepassing van een nationale regeling binnen de werkingssfeer van het Unierecht valt. Om te bepalen of dat het geval is, moet onder meer worden nagegaan of de nationale regeling uitvoering beoogt van een Unierechtelijke bepaling, wat de aard van deze regeling is en of zij niet andere doelstellingen nastreeft dan het Unierecht (indirecte beïnvloeding van het EU-recht is niet voldoende), en of er een Unierechtelijke regeling bestaat die specifiek is voor deze materie of deze kan beïnvloeden.15 Wanneer een nationale regeling wordt toegepast op een zuiver interne situatie, maar voor de inhoud van haar begrippen wordt verwezen naar het EU-recht, bijvoorbeeld omdat die nationale regeling mede uitvoering geeft aan een EU-Richtlijn ter zake van grensoverschrijdende gevallen, is het Hof bevoegd om daaraan ook in een intern geval uitleg te geven.16 Mijns inziens is daarmee nog geen sprake van uitvoering van EU-recht, omdat het in die gevallen gaat om puur interne situaties waarin de nationale wetgever slechts ter voorkoming van incongruenties ervoor gekozen heeft niet onder EU-recht vallende situaties gelijk te behandelen met wél daaronder vallende situaties. De puur interne gevallen vallen daarmee mijns inziens niet onder EU-recht en moeten hun heil dus zoeken in nationale grondwet, EVRM of IVBPR.

Het is de vraag of het voor de uitkomst van een zaak die binnen de reikwijdte van het EU-recht valt uitmaakt of deze wordt voorgelegd aan de Luxemburgse of Straatsburgse rechter. De eerste volzin van artikel 52, lid 3, Handvest, bepalende dat de inhoud en reikwijdte van het Handvest en het EVRM dezelfde zijn, doet vermoeden van niet. De tweede volzin voegt daaraan echter nog toe: “(d)eze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt”. Deze bepaling maakt het voor het HvJ dus wel mogelijk om een hoger niveau van rechtsbescherming te bieden dan het EHRM. Voor zover mij bekend heeft het HvJ van die mogelijk nog geen gebruik gemaakt. Zolang het HvJ hetzelfde niveau van rechtsbescherming biedt als het EHRM, lijkt een beroep op het Handvest voor belastingplichtigen inhoudelijk niet veel meerwaarde te hebben boven het EVRM, zij het dat de route via Luxemburg veel sneller kan zijn dan die via Straatsburg, die pas open staat na uitputting van alle nationale rechtsmiddelen.17 Dit is alleen anders in gevallen waarin een lidstaat geen beoordelingsvrijheid heeft bij het uitvoeren van EU-verplichtingen. In dat geval gaat het EHRM er blijkens zijn Bosphorus-doctrine18 in beginsel vanuit dat het handelen van de staat verenigbaar is met het EVRM. Dit is gebaseerd op de aanname dat de bescherming van grondrechten in de EU gelijkwaardig is aan de bescherming door het EHRM (de zogenoemde ‘equivalent protection’-doctrine). Het EHRM zal een lidstaat die zonder discretie uitvoering geeft aan het EU-recht uitsluitend corrigeren, als het handelen evident in strijd is met het EVRM (de zogenoemde ‘manifestly deficient’-test). Aldus toetst het EHRM in zaken van het Bosphorus-type in verband met de nauwe samenhang met het EU-recht minder intensief dan in andere zaken. In dit soort gevallen lijkt het aangewezen om een vermeende grondrechtenschending aan de orde stellen bij het HvJ. Dat geldt eveneens voor klachten over besluiten en gedragingen van instellingen van de EU. Het EHRM verklaart dergelijke klachten namelijk niet-ontvankelijk, aangezien de EU geen lid is van de Raad van Europa en niet aangesloten is bij het EVRM.19 Als een lidstaat beoordelingsvrijheid heeft bij het implementeren van EU-recht, past het EHRM de Bosphorus-doctrine niet toe.20 In dat geval ziet hij het handelen van de lidstaten als toepassing van nationaal recht, dat in volle omvang aan het EVRM wordt getoetst. In de specifieke situaties waarin (i) een lidstaat geen discretie heeft bij de tenuitvoerlegging van EU-recht, of (ii) EU-instellingen vermeend grondrechten schenden, biedt het Handvest dus een hoger niveau van rechtsbescherming dan het EVRM. De onder (ii) bedoelde situatie zou verdwijnen als de EU toetreedt tot het EVRM.