Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/1.2.3:1.2.3 Bundeling in Nederland

Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/1.2.3

1.2.3 Bundeling in Nederland

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Hiervoor zijn het zogeheten Activiteitenbesluit en het opnemen van de Wet milieugevaarlijke stoffen in de Wet milieubeheer genoemd als recente voorbeelden van bundelen van regelingen op het gebied van omgevingsrecht. Beide wetgevingsoperaties zijn het gevolg van de Herijkingsbrief van 17 oktober 2003.1

Daarin staat: 'De ongeveer 15 amvb's op grond van artikel 8.40 Wm (die voor categorieën bedrijven de vergunningplicht vervangen en exploitatievoorschriften bevatten) worden alle of groepsgewijs samengevoegd. Hierdoor kan een betere afstemming tussen de amvb's worden bereikt. Bekeken wordt in hoeverre de voorschriften voor het lozen in de bodem uit het Lozingenbesluit bodembescherming ook in de geïntegreerde amvb('s) kunnen worden opgenomen. In overleg met het Ministerie van VenW zullen algemene regels op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren waar mogelijk en doelmatig in de nieuwe algemene regels worden opgenomen, zodat de ondernemer met nog minder regelingen wordt geconfronteerd. Integratie met behoud van bevoegdheden (zoals reeds bijvoorbeeld in het Besluit glastuinbouw heeft plaatsgevonden) is daarbij uitgangspunt.'2

En verder: 'Er is een proeve van een nieuw hoofdstuk 9 van de Wet milieubeheer opgesteld ter vervanging van de Wms en van bepalingen over toestellen uit andere wetten zoals de Wet inzake de luchtverontreiniging en de Wet geluidhinder.''Integratie van de Wms in de Wet milieubeheer wacht op de totstandkoming van de Europese wetgeving .'3

In de Herijkingsbrief hebben de toenmalige bewindslieden van het toenmalige Ministerie van VROM, minister Dekker en staatssecretaris Van Geel, voorstellen gedaan om te komen tot vereenvoudiging en sanering van de VROM-regelgeving. Deze voorstellen moeten worden gezien in het licht van het Hoofdlijnenakkoord Meedoen, meer werk, minder regels4van het kabinet-Balkenende II.5 Daarin wordt veel nadruk gelegd op het verminderen van regelzucht en bureaucratie. In dat kader werd onder meer aangekondigd dat de regelgeving van het Rijk kritisch tegen het licht zal worden gehouden en dat er een taakstelling zou komen voor de verlaging van de administratieve lasten voor bedrijven en burgers.

In de Herijkingsbrief wordt onder de noemer 'uitgangspunten en keuzen bij de samenstelling van de agenda' onder meer gesteld dat de ervaren ingewikkeldheid van en overmaat aan regels nog in de hand worden gewerkt doordat de regels voor een burger of bedrijf moeilijk kenbaar en beschikbaar zijn. Het in elkaar schuiven van meer regelingen over hetzelfde en - als dat niet verder lukt - het maximaal inzetten van ICT in zowel de voorlichting over als de uitvoering van regelgeving (registraties via internet) mogen, aldus de regering, misschien niet het aantal regels verminderen, maar zouden wel degelijk bijdragen aan het verminderen van de regeldruk.6

Het eindoordeel van Gilhuis over de gepresenteerde herijkingsplannen is niet gunstig, aangezien de herijking volgens hem plaats vindt zonder dat er een goede probleemanalyse is gemaakt en te breed is opgezet. Hij meent dat het beperken van administratieve lasten niet te veel als doel op zichzelf moet worden gezien. Met name het Activiteitenbesluit heeft geleerd, dat die nadruk op administratieve lasten er zijns inziens voor heeft gezorgd dat minder oog bestaat voor kenbaarheid van dat wetssysteem.7 Interessant voor mijn onderzoek is verder dat Gilhuis zich in een andere publicatie afvraagt waarom de herijking voorlopig blijft beperkt tot wetgeving van het Ministerie van VROM. 'Is de samenhang met bijvoorbeeld water- en natuurbeschermingswetgeving van andere ministeries voor de burger niet minstens zo relevant?'8

Onder de concrete voorstellen neemt de integratie van VROM-regelgeving een vooraanstaande plaats in. De genoemde bewindslieden schrijven: 'Binnen de VROM-wetgeving zou echter al duidelijke winst kunnen worden geboekt door een vergaande integratie van de grote VROM-wetten: de Woningwet, de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en de Wet milieubeheer (Wm). Dat is echter iets dat niet op korte termijn kan worden bereikt.'9 In dit verband wordt in het kader van de keus voor een integrale omgevingsvergunning opgemerkt, dat dit uiteindelijk zal leiden tot 'een vergaande integratie van de betrokken wetgevingscomplexen, te beginnen met de grote VROM-wetten.' Bij de integratie passen volgens de betrokken bewindslieden ook geïntegreerde regels over andere onderwerpen, zoals de subsidieverlening. Zo zou het onderbrengen van de gemeenschappelijke bepalingen over de VROM-subsidieregelingen in één regeling kunnen bijdragen aan een verdere uniformering.'10

Rademaker merkt in dit verband op: "De stomste fout die de wetgever ooit heeft gemaakt is het lostrekken van de ruimtelijke ordening uit de Woningwet in 1965. Het bouwen is achtergebleven in de Woningwet terwijl de ontwikkeling van de ruimtelijke ordeningswetgeving in een aparte wet werd opgenomen. Daar is het denk ik fout gegaan."11 Ik kan niet beoordelen of de wetgever hier werkelijk 'de stomste fout' heeft gemaakt, maar interessant is wel dat Rademaker in feite zegt dat de wetgever in 1965 samenhangende regels niet over twee wetssystemen had moeten verdelen.

De Herijkingsbrief gebruikt een aantal omschrijvingen om het bundelen van regelingen aan te geven, zoals inbouwen, samenvoegen, overhevelen, bundelen, samenbrengen, opnemen in een andere regeling en in één besluit meenemen. In bijlage 4 bij dit onderzoek zijn de relevante passages weergegeven.

Op het moment dat dit onderzoek werd afgesloten, bestonden er twee initiatieven van het demissionaire kabinet Rutte-Verhagen12 op het gebied van bundeling van omgevingsrecht. De minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie13 is voornemens om de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet en de Boswet te herschikken tot een Wet Natuurbescherming.14Dit voornemen zal in hoofdstuk 6 uitgebreid aan de orde komen. De minister van Infrastructuur en Milieu heeft aangekondigd in het voorjaar van 2013 een wetsvoorstel naar de Tweede Kamer te sturen dat de aanzet beoogt te zijn voor een Omgevingswet.15Dit voornemen zal in hoofdstuk 7 worden besproken.

In 2010 zijn de toenmalige ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en Verkeer en Waterstaat (VenW)16 in afstemming met het toenmalige Ministerie van Justitie gestart met een bezinning op de gewenste toekomstige ontwikkeling van het omgevingsrecht. Daarbij staat de ontwikkeling van een stelsel van samenhangend en toekomstbestendig omgevingsrecht centraal.17 De aanleiding voor deze bezinning wordt gevormd door het in brede kring als te complex ervaren bestaande stelsel van omgevingsrecht. Die complexiteit leidt in de ogen van veel gebruikers van het omgevingsrecht tot lange doorlooptijden bij de ontwikkeling van gebieden, bestuurlijke onzekerheid, het onbenut laten van mogelijkheden voor integrale kwaliteit, juridisch getouwtrek, gebrek aan transparantie en ergernis en kosten voor burgers en bedrijven.18 Bij de start van de bezinning heeft de rijksoverheid een aantal deskundigen gevraagd om in een essay de contouren te ontwerpen van een realistisch stelsel van omgevingsrecht dat recht doet aan de wens in de maatschappij om de inrichting van de fysieke leefomgeving op een snellere, doorzichtigere en eenvoudigere wijze aan de maatschappelijk gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving te kunnen aanpassen.19

In het Regeerakkoord VVD-CDA van het kabinet Rutte-Verhagen staat dat het kabinet met voorstellen komt om de milieuregelgeving te vereenvoudigen en te moderniseren.20 In lijn daarmee presenteerden de bewindslieden van Infrastructuur en Milieu namens het kabinet op 26 november 2010 in een beleidsbrief21 drie hoofdlijnen van de agenda voor de kabinetsperiode. Voor deze studie is in het bijzonder relevant wat het kabinet samenvat als krachtige uitvoering: vereenvoudigen van regelgeving en procedures en sturen op voortgang van projecten. Onder het kopje 'Vereenvoudiging en bundeling omgevingsrecht' wordt aangegeven dat het van groot belang blijft om het omgevingsrecht te hervormen en verdergaand te vereenvoudigen. Daarbij wordt onder meer genoemd het brengen van samenhang in sectorale regels, wetten en procedures.

In vervolg daarop heeft de minister van Infrastructuur en Milieu op 23 maart 2011 aangekondigd te streven naar een Raamwet omgevingsrecht,22 welk streven in haar beleidsbrief van 28 juni 2011 is omgezet in het plan om begin 2012 te komen met een wetsvoorstel voor een Omgevingswet,23 waarin 60 wetten op het gebied van het omgevingsrecht zouden moeten worden gebundeld. In haar brief van 9 maart 2012 aan de Tweede Kamer heeft de minister van Infrastructuur en Milieu aangegeven dat in de Omgevingswet in ieder geval 15 wetten24 geheel worden geïntegreerd. Daarnaast worden twee wetten volledig ingetrokken25 en worden uit circa 25 andere wetten26 de omgevingsrechtelijke elementen overgenomen in de Omgevingswet.27

Zoals hiervoor is opgemerkt, is de Nederlandse wetgever in het recente verleden al een aantal malen overgegaan tot bundeling van omgevingsrecht (Waterwet, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en Activiteitenbesluit) of bestaat daartoe het voornemen (Wet natuurbescherming en Omgevingswet). Er bestaan dus kennelijk een politieke wens en politiek draagvlak28 om omgevingswetten te bundelen. Hierna zal worden aangegeven welke redenen in de politiek onder meer worden genoemd om tot bundeling over te gaan.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.