4.3 Een interface tussen overheid en burger

Als Nationale ombudsman heb ik mij de vraag gesteld hoe een effectieve interface tussen overheid en burger, tussen juridisch systeem en de ‘rechtssubjecten’ eruit zou kunnen zien. Ik ben in de loop van mijn jaren als Nationale ombudsman tot de volgende vier elementen gekomen die corresponderen met wat burgers belangrijk vinden in hun contact met de overheid:1

Een korte toelichting op deze elementen.

Niet altijd is persoonlijk contact noodzakelijk, maar als iets niet goed loopt, dan werkt dat goed. Michiel Scheltema heeft bij zijn presentatie van het concept responsief bestuur als voorbeeld genoemd het even bellen bij een bezwaar.2 Bij de presentatie van dit element van de interface aan bestuurders en ambtenaren kreeg ik veel verhalen over langlopende en complexe problemen en conflicten, die met een goed gesprek opgelost dan wel in goede banen geleid waren. Bij dossiers die bij de Nationale ombudsman mis waren gegaan – een klacht over de klachtbehandeling – greep ik regelmatig naar de telefoon of nodigde ik mensen uit om te bespreken wat er al dan niet mis was gegaan.

Mensen hebben emoties, systemen niet (wel de mensen die in systemen als ambtenaar of bestuurder functioneren). Het is een elementaire vorm van menselijkheid om die emoties te erkennen – niet te bevestigen – en ruimte te laten voor een redelijkere emotionaliteit. Iemand die naar zijn gevoel van het kastje naar de muur gestuurd is, zal gefrustreerd zijn en die frustratie eventueel willen tonen. Daarmee is iemand niet zomaar een ‘boze burger’ waarop een geweldsprotocol moet worden toegepast, dat is slechts nodig bij disproportioneel optreden van burgers. Emoties horen bij de leefwereld van mensen. Het is niet voor niets dat wij op ons beeldscherm ook emoticons kunnen oproepen en mensen dat veelvuldig doen in hun digitale communicatie.

Dit houdt in dat door een behoorlijke behandeling mensen in hun waarde gelaten worden. Het woord respect is besmet geraakt door het ‘respect eisen’. Respect tonen is meer dan alleen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur toepassen. Er is een verschil tussen een juridisch correcte motivering van een besluit en een motivering geven die mensen redelijkerwijs kunnen begrijpen, ondanks het feit dat juristen plegen te spreken over een ‘kenbare motivering’. Dat ‘kenbare’ is vaak niet begrijpelijk. Formeel conform de Awb voldoen aan de hoorplicht is iets anders dan goed luisteren. Alle algemene beginselen van behoorlijk bestuur kunnen op deze wijze beter doordacht en toegepast worden. Iets wat ik als Nationale ombudsman duidelijk heb proberen te maken door de behoorlijkheid niet primair te benaderen als juridische normen, maar als relationele normen. Vanuit de traditionele – meer dogmatische – juridische benadering kwam daar kritiek op.3 Liever zag men dit als behoorlijkheid ‘plus’, dan als een andere – relationele – dimensie van behoorlijkheid.

Vertrouwen vormt een complex onderwerp. Ons bestuursrecht is mede onder politieke druk naar aanleiding van incidenten veelal negatief vormgegeven vanuit wantrouwen: veel regels, verantwoordingsverplichtingen en controles. De meeste mensen blijken echter te vertrouwen. Het vormgeven van het bestuursrecht vanuit wantrouwen in ons openbaar bestuur – naar aanleiding van incidenten rond enkelingen die uit zijn op misbruik – kost veel. Bovendien schept dit wantrouwen geen goede band tussen overheid en burgers. Het bestuurlijk sanctierecht waarbij sancties staan op niet betalen – ook als mensen niet kunnen betalen – vormt een voorbeeld. De kosten van de maatschappelijke problemen die ontstaan bij hoog oplopende schulden door deze sancties zijn vele malen groter dan de oorspronkelijke schuld. Het verschil tussen het ‘niet willen’ en het ‘niet kunnen’ aan de kant van burgers zou veel meer aandacht moeten krijgen, omdat de bejegening door de overheid in beide gevallen verschillend zou moeten zijn. Bij ‘niet willen’ passen sancties, bij ‘niet kunnen’ vormt de vraag ‘waarom?’ een goed beginpunt. Destijds heb ik als Nationale ombudsman het ministerie van [Veiligheid en] Justitie en het CJIB meer op dat spoor proberen te krijgen, doch vond naar mijn mening te weinig begrip. De politieke opportuniteit van ‘law and order’ had de overhand.

Er valt wellicht nog op andere manieren inhoud te geven aan interfaces tussen overheid en burger en het vormt een uitdagend studieobject. Voor mij is duidelijk geworden dat het concept van de interface iets zichtbaar maakt wat vanuit een juridische blik veelal onzichtbaar blijft. Het goed functioneren van het bestuursrecht is afhankelijk van een optimale interactie tussen bestuursorganen en ‘rechtssubjecten’. Juiste besluiten zijn gebaseerd op juiste informatie. Daarom is het belangrijk dat die informatie effectief vergaard wordt. Via informatieplichten kan daarover wel iets vastgelegd worden, maar dat is maar een deel van het verhaal. Maatwerk vereist maatwerkinformatie. Veel besluitvorming wordt geacht aan te sluiten bij wat er speelt en leeft in de samenleving, bij voorbeeld op buurtniveau. Dan is het essentieel dat de overheid in staat is om te weten en te begrijpen wat belangrijk is. Een goede inhoudelijke verbinding met burgers is dan een kwaliteitseis voor goed bestuur en dat is iets anders dan een Awbproof zienswijze ronde in de besluitvormingsprocedure in te lassen. Dus als het gaat om de ambities van het bestuursrecht dan zou ik hier een eerste punt willen maken: we moeten meer onderzoek verrichten naar een effectieve aansluiting tussen de wereld van het bestuur en het bestuursrecht en de leefwereld van burgers.

Op basis van deze inzichten is destijds het bureau van de Nationale ombudsman omgevormd van een geolied werkende Awb-klachtenfabriek (de toenmalige directeur zei bij mijn aankomst: ‘wij zijn een koekjesfabriek’) naar een instituut dat via een open oor aan de telefoon en via digitale middelen inzette op een ‘directe aanpak’. De vraag ‘waar zit u mee?’ vormde wat mij betreft het begin daarvan. Het heeft de juridisch ingestoken ‘Awb-organisatie’ heel wat tijd en moeite gekost om deze omslag te maken. De belangrijkste drempel voor juristen bleek om bij het begin van het gesprek onbevangen de vraag te stellen ‘waar zit u mee?’ Dat leidt tot een gesprek over wat het bestuurlijk handelen betekent voor de leefwereld van burgers en het vraagt veel van klachtbehandelaars om daarop goed in te spelen. Ik heb het zelf ook gedaan en het vraagt veel inzet, maar ook kundigheid en vaardigheden om dit goed te doen. Naar mijn waardering is het werk van de Nationale ombudsman met deze directe aanpak effectiever en kostenefficiënter geworden. In plaats van ingewikkelde rapporten over te late klachtbehandeling die meer dan een jaar na dato verschijnen, een directe versnelling van de klachtbehandeling, met op de achtergrond interventies bij bepaalde bestuursorganen om hun klachtbehandeling structureel op orde te krijgen.

Maar afgezien van deze benadering van de kwaliteit van het bestuurlijk handelen, speelt nog een andere ambitie, die verbonden is met vertrouwen.