4.1 Introductie

Bij vijftien jaar Awb verscheen eveneens een dikke bundel opstellen die ik terugkijkend zou willen kenschetsen als introspectief: er waren zoveel nieuwe onderwerpen van belang voor de goede werking van het ‘nieuwe bestuursrecht’, dat veel aandacht uitging naar de juiste interpretatie en beschrijving ervan. Het besluitbegrip en het begrip belanghebbende bij voorbeeld. Wellicht dat het de belangrijkste ambitie was om een betrouwbaar en degelijk bestuursrecht te creëren dat éénduidig door de verschillende rechters zou worden toegepast.1 Bij de presentie van deze bundel in 2010 in Leiden heb ik van die introspectie een beeld geschapen door via Wordle de woordenschat uit de hele bundel te scoren op hun frequentie en daarmee belangrijkheid voor het bestuursrechtelijke discours. Inderdaad kwamen technische onderwerpen ruim aan bod, maar het woord burger was nauwelijks terug te vinden in de bundel. Dat zal nu waarschijnlijk anders zijn en niet alleen in deze bundel. De VAR-studiedag over responsief bestuursrecht en het bijbehorende special van NTB stonden in het teken van de burger. Schueler zegt in zijn afrondende bijdragen voor dit special: ‘In een responsieve rechtsstaat heeft het bestuur uitdrukkelijk aandacht voor het perspectief van de burgers en is in staat om daarop te antwoorden.’ Dat laatste valt nog te bezien. De VAR preadviezen hadden voor 2018 Vertrouwen in de overheid als thema. Er is een trend in het bestuursrecht – en wellicht breder dan het bestuursrecht alleen – waarin de verbinding tussen overheid en burger die ten grondslag ligt aan responsiviteit meer aandacht krijgt.

De maatschappelijke en politieke context is ruwer als het gaat om de waardering voor traditioneel hoog gewaardeerde juridische instituties, zoals rechtspraak en organisaties als het UWV en de Belastingdienst. Traditionele autoriteiten liggen eerder onder vuur en wellicht worden in deze tijd ook andere eisen aan de instituties van de rechtsstaat gesteld dan tien of twintig jaar geleden. Gezag moet verdiend worden. Daar staat tegenover dat vanuit de politiek en het openbaar bestuur ook anders tegen burgers aangekeken wordt. Lubbers stelde dat Nederland ‘ziek is’, vanwege de almaar uitdijende verzorgingsstaat en de destijds opgeblazen WAO. Verzorging van wieg tot graf is niet meer de ambitie van de overheid. De troonrede van 2013 introduceerde participatie als nieuw paradigma.

Minister-president Rutte heeft mij als Nationale ombudsman indringend voorgehouden dat hij niets met het woord ‘burger’ kan. Misschien is een burger een ‘inwoner’ of ‘klant’ van het UWV of de Belastingdienst. Daar stel ik tegenover dat de overheid maar met één soort ‘klanten’ te maken heeft en dat zijn ‘bajesklanten’. De burger heeft als het om veel overheid gerelateerde onderwerpen gaat geen keuzevrijheid, zoals een klant in een commerciële verhouding veelal wel heeft. Wat betreft het begrip burger en burgerschap zou ik liever inspiratie putten uit bij voorbeeld de Franse traditie van ‘citoyen’, waarin de rechten van burgers centraal staan of het Europeesrechtelijke discours over Europees burgerschap. Naar zijn aard is de rechtsverhouding tussen overheid en burger in veel opzichten een asymmetrische: verschillende rollen, bevoegdheden en identiteiten. Aan die asymmetrie valt daarom niet te tornen. Wel probeert de overheid de burger – onder meer in de ‘participatiesamenleving’ – in een andere positie te brengen, te dringen. Inmiddels wordt meer en meer duidelijk dat die andere rol van burgers wel bedacht kan worden op de politiek/bestuurlijke tekentafel, maar niet zonder meer afgedwongen kan worden. Dit al overziende is er blijkbaar veel te doen rondom de verhouding tussen overheid en burger en die verhouding vraagt om nadere bestudering en analyse.

Als het gaat om de ambities van het bestuursrecht speelt wat mij betreft een meer principiële vraag. Het is evident dat een simpele onderwerping van de burger aan de overheid, langs de lijnen van overheid-en- onderdaan niet meer in de huidige tijd past. Ondanks de asymmetrie in de verhouding burger-overheid en de verschillen in rollen die zij vervullen, kunnen bestuursrechtelijke verhoudingen meer horizontaal en gelijkwaardig ingevuld worden. De vraag is echter waarom? Waarom zouden we daar energie in steken?

Nederland heeft volgens de indeling van Hofstede als cultuurkenmerk dat er een geringe machtsafstand is, anders gezegd, autoriteit is niet vanzelfsprekend en kan op weerstand rekenen. In een samenleving met steeds beter opgeleide en geïnformeerde burgers zal de druk om de machtsafstand te verkleinen alleen maar groter worden2. Toch zijn er grote verschillen met de bestuurscultuur in bij voorbeeld Frankrijk en Duitsland. In Luxemburg waar ik woon, is gehoorzame eerbied voor de politie noodzakelijk om problemen in contacten met de politie te voorkomen. In een organisatie als de Europese Rekenkamer geldt een veel strakkere hiërarchie dan wij in Nederland gewend zijn. In de Turkse en Marokkaanse cultuur – ook voor onze samenleving niet onbelangrijk – geldt een grotere machtsafstand. Die andere cultuur blijkt bij voorbeeld uit de invloed van de Turkse en Marokkaanse overheid op de Turkse en Marokkaanse gemeenschap in Nederland.

In een globaliserende wereld en bij Europese samenwerking kan Nederland zich wel aandienen als minder autoritair georganiseerd, maar de vraag is: wat is beter? Functioneert het bestuursrecht beter wanneer de machtsafstand tussen bestuur en burgers verkleind wordt? Wanneer de burger een actievere rol krijgt bij de toepassing van het bestuursrecht? Mijn antwoord op die meer principiële vraag is bevestigend. Het bestuursrecht functioneert beter wanneer de burger niet alleen als rechtssubject wordt benaderd, maar als mens. De betekenis van het verschil tussen ‘rechtssubject’ en mens bij de vormgeving en toepassing van het bestuursrecht zal ik in dit essay verkennen.