2.3.3.3 Gemeentelijke procedureverordening planschade

Als gezegd, bevat art. 6.1.3.3 lid 1 Bro de verplichting voor iedere gemeente om een procedureverordening vast te stellen waarin nadere regels worden gegeven omtrent de aanwijzing van een adviseur en de wijze waarop deze tot een advies komt.1 De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG) gaf zich reeds een week na de inwerkingtreding van het Bro rekenschap van deze verplichting en heeft een model-procedureverordening advisering tegemoetkoming in planschade vastgesteld.2 De meeste gemeenten hebben bij dat model aangeknoopt.3

Het VNG-model bestaat uit zeven artikelen en regelt (nagenoeg) alle aspecten van de deskundigenprocedure. Uit art. 1 (begripsbepalingen) blijkt dat voor het begrip ‘adviseur’ wordt verwezen naar art. 6.1.1.1 onder c Bro. Dat betekent dat een adviseur in de zin van het VNG-model geen deel mag uitmaken van het bestuursorgaan waaraan wordt geadviseerd, noch werkzaam mag zijn onder de verantwoordelijkheid van dat bestuursorgaan. Vervolgens wordt in art. 4 lid 2 van het VNG-model de vereiste onafhankelijkheid uitgebreid in die zin dat de adviseur eveneens niet werkzaam mag zijn onder de verantwoordelijkheid van de gemeenteraad. Ook wordt op grond van art. 4 lid 2 duidelijk dat de adviseur niet betrokken mag zijn geweest bij de planologische maatregel waarop de aanvraag betrekking heeft.4 Al met al bevat het VNG-model dus een aanzienlijke concretisering over wie als onafhankelijk planschadeadviseur kan optreden.

Artikel 2 van het VNG-model bevat de termijn waartegen het college de adviesopdracht moet verlenen. Die termijn bedraagt twaalf weken, gerekend vanaf de dag dat de termijn in art. 6.1.3.1 Bro is verstreken. Een en ander betekent dat in beginsel binnen zestien weken na ontvangst van de aanvraag (vier weken + twaalf weken) de adviesopdracht aan een adviseur moet zijn verstrekt.5 De adviesopdracht kan niet worden verleend zolang er een ‘wrakingsverzoek’ (ex art. 5 lid 2) hangende is. Uiteraard kan van de verlening van de adviesopdracht in zijn geheel worden afgezien wanneer de aanvraag als kennelijk ongegrond wordt afgedaan.

Het college is in beginsel vrij in de keuze wie als adviseur wordt benoemd,6 zolang deze maar onafhankelijk is en voldoende ‘deskundig’ op het gebied van planschade, zo maakt art. 3 eerste lid van het VNG-model duidelijk. Het artikellid maakt vervolgens echter niet duidelijk wat onder ‘voldoende deskundig’ moet worden verstaan. Dat in ieder geval opleiding en ervaring tot de indicatoren behoren, blijkt uit art. 4 lid 1. Blijkens dat artikellid kan het college van de te benoemen adviseur verlangen dat deze op grond van opleiding en ervaring aantoont voldoende deskundig te zijn. Het tweede en derde lid van art. 3 zien op de situatie waarin het college (en ik benadruk het college) van oordeel is dat extra deskundigheid is vereist in de persoon van een financieel (lid 2) of taxatietechnisch (lid 3) adviseur.7 De adviseurs vormen dan tezamen een adviescommissie waarvan de oorspronkelijke adviseur de voorzitter is (art. 3 lid 5). Dat is een nadrukkelijk andere situatie dan de situatie waarin de oorspronkelijke adviseur zélf, op eigen initiatief dus, besluit tot de inschakeling van extra deskundigheid. Dat onderscheid is niet louter dogmatisch; in de eerste situatie is de extra deskundige aan te merken als ‘adviseur’ in de zin van de procedureverordening. De regels van die verordening zijn onverkort op hem van toepassing. In de tweede situatie is de sub-deskundige echter geen adviseur in de zin van de procedureverordening en zodoende zijn de regels van die verordening ook niet op hem van toepassing. Zo kan een dergelijke deskundige niet worden gewraakt ex art. 5 lid 2 VNG en is deze niet gebonden aan de werkwijze neergelegd in art. 6 VNG. 8Ook geen adviseur in de zin van art. 3 tweede en derde lid is de deskundige aan wie een zogenaamde ‘second opinion’ wordt gevraagd. Een dergelijk aanvullend advies wordt weliswaar op initiatief van het college ingewonnen, maar valt niet onder het bereik van de procedureverordening, zo heeft de Afdeling bestuursrechtspraak meermaals overwogen. 9

Het reeds genoemde art. 4 VNG biedt het college de mogelijkheid om van de adviseur een ‘disclosure statement’10 te verlangen (lid 1) en geeft extra regels omtrent de vereiste onafhankelijkheid (lid 2). Mijn indruk is niet dat het college vaak gebruik maakt van de mogelijkheid die art. 4 lid 1 VNG biedt. 11In art. 5 lid 1 is de voorhangprocedure neergelegd. Die procedure houdt in dat het college, alvorens het de adviesopdracht daadwerkelijk verstrekt, de aanvrager (en eventuele andere belanghebbenden) op de hoogte brengt over welke adviseur hij voornemens is te benoemen. De aanvrager heeft vervolgens twee weken de tijd om een ‘wrakingsverzoek’ tegen de beoogd adviseur in te dienen (art. 5 lid 2).12 Wanneer het college nalaat toepassing te geven aan de voorhangprocedure, leidt dat overigens niet automatisch tot een vernietiging van het bestreden besluit. In de uitspraak Beverwijk oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak dat het college weliswaar had nagelaten om de adviseur conform art. 5 VNG aan de aanvrager voor te hangen, maar dat deze schending met toepassing van art. 6:22 Awb kon worden gepasseerd.13 De Afdeling achtte het:

Wat de Afdeling bestuursrechtspraak daarbij ook relevant acht, is dat de aanvrager nog voldoende momenten in de procedure kan aangrijpen om eventuele bedenkingen kenbaar te maken.15 Gedacht kan worden aan de hoorzitting of het conceptadvies. Het kan voorkomen dat de aanvrager eerst na afloop van de voorhangprocedure bekend wordt met feiten en omstandigheden op grond waarvan hij – als hij ze eerder had geweten – de adviseur had willen wraken. In zo een geval kan de verstreken wrakingstermijn niet aan de aanvrager worden tegengeworpen.16

Het laatste van belang zijnde artikel uit de modelprocedureverordening van de VNG is art. 6. In dat artikel is de wijze waarop de adviseur te werk dient te gaan geregeld. Blijkens het derde en vierde lid van art. 6 organiseert de adviseur een hoorzitting en bezichtigt hij de situatie ter plaatse. Deze beide onderdelen kunnen – en zullen in de praktijk – vaak worden gecombineerd. 17De leden zeven, acht en negen verplichten de adviseur tot het volgen van de conceptrapport-procedure. Dat wil zeggen dat de adviseur, alvorens hij zijn advies aan het college uitbrengt, eerst een conceptrapport aan beide partijen toezendt (art. 6 lid 7). Partijen worden dan gedurende vier weken in de gelegenheid gesteld op dit conceptrapport te reageren (art. 6 lid 8). Vervolgens wordt het definitieve rapport uitgebracht, met inachtneming van de reacties van partijen (art. 6 lid 9). Zoals eerder al bleek, gaat de conceptrapport-procedure niet zover dat ook op een aanvullend advies (second opinion) kan worden gereageerd.18 Net als gold ten aanzien van een schending van de voorhangprocedure, geldt ook ten aanzien van schendingen van de werkwijze dat die niet steeds fataal hoeven zijn. Bepalend is de mate waarin de aanvrager in diens belangen is geschaad. De Afdeling bestuursrechtspraak is daarin betrekkelijk verdraagzaam. Zo achtte de Afdeling aanvragers die onterecht niet bij de hoorzitting werden gehoord niet in hun belangen geschaad.19 Datzelfde gold voor een aanvrager die niet bij de plaatsopneming was uitgenodigd.20

Als gezegd, is het hierboven beschreven VNG-model het model dat in de meeste Nederlandse gemeenten wordt gehanteerd. Zodoende is de daaruit voortvloeiende procedure representatief voor de planschadeprocedure in veel gemeenten. Hetgeen natuurlijk per gemeente verschilt, is welke adviseur in concreto wordt benoemd op grond van de verordening. Harde conclusies kunnen daarover niet worden getrokken. Wel is het – op basis van ruim tweehonderd planschadeuitspraken21 – duidelijk dat veruit de meeste gemeenten werken met een vaste planschadeadviseur. Dikwijls is dat de SAOZ, maar ook adviesinstanties als Langhout & Wiarda, Thorbecke, Tog Nederland en Pouderoyen Tonnaer doen dienst als vaste planschadeadviseur. Dat gemeenten veelal werken met vaste adviseurs is op grond van het VNG-model ook niet ongeoorloofd.22 Evenmin is het volgens de toelichting bij het Bro verboden dat de adviseur geen natuurlijke persoon is, maar een rechtspersoon.23 Het is opmerkelijk dat noch de toelichting bij het VNG-model, noch de toelichting bij het Bro de kwaliteiten vermeldt waarover de individuele, natuurlijke persoon die in het concrete geval adviseert, moet beschikken. De enkele omstandigheid dat de rechtspersoon waartoe deze natuurlijke persoon behoort, kwalificeert als ‘adviseur’ in de zin van het Bro en de VNG-procedureverordening, betekent immers nog niet dat de natuurlijke persoon die in het concrete geval adviseert dat ook doet.