6.5.3.3.3.4.1 Bouwvergunning: vergunning voor het bouwen van een bouwwerk

Het aanvragen van een bouwvergunning als bedoeld in art. 2.1 lid 1, onderdeel a Wabo is nodig voor het ‘bouwen van een bouwwerk’. Op grond van art. 1.1 lid 1 Wabo wordt onder ‘bouwen’ verstaan: ‘plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten’. In de Wabo is geen definitie van het begrip ‘bouwwerk’ opgenomen. In de parlementaire geschiedenis is aangegeven dat voor de uitleg van dit begrip wordt aangesloten bij de uitleg van het begrip ‘bouwwerk’ in de Woningwet door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS).1 De ABRvS heeft het spraakgebruik richtinggevend geacht voor de inhoud van dit begrip en aansluiting gezocht bij de ‘bruikbare definitie’ van dit begrip in de modelbouwverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG): “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plekke te functioneren”.2

De jurisprudentie van de ABRvS inzake het begrip ‘bouwwerk’ is zeer casuïstisch en spitst zich met name toe op de vraag of er sprake is van een constructie (van enige omvang) en of deze constructie plaatsgebonden is. Uit de uitspraken van de ABRvS is af te leiden dat een constructie een structurerende ingreep vereist waardoor een object van levenloze materie (van enige omvang) samengesteld wordt.3 Deze uitleg van het begrip ‘constructie’ lijkt sterkt op de invulling van het begrip ‘constructie’ in de btw (zie paragraaf 4.2.2.2.2). Met betrekking tot het vereiste van ‘plaatsgebondenheid’ is uit de jurisprudentie van de ABRvS af te leiden dat niet alleen de verankering van de constructie (lees: de vaste verbondenheid met de grond) van belang is, maar ook de langdurige aanwezigheid.4 Een verankering van de constructie is voor de kwalificatie als bouwwerk echter niet noodzakelijk. Ook niet-verankerde constructies kunnen vanwege hun langdurige aanwezigheid op een bepaalde plaats op grond van de Wabo een bouwwerk zijn. Dit betekent dat de uitleg van het begrip ‘bouwwerk’ in art. 2.1 lid 1, onderdeel a Wabo ruimer is dan de definitie van het (unie)begrip ‘gebouw’, aangezien een gebouw een vast met de grond verbonden constructie is (zie paragraaf 4.2.2.2.4).5 Het is daarom te kort door de bocht om aan te nemen dat de levering van een onbebouwd terrein ter zake waarvan een bouwvergunning is verleend (in ieder geval) een bouwterrein is. Dit is slechts het geval indien een vergunning is verleend voor het bouwen van een vast met de grond verbonden bouwwerk. Een bouwterrein vereist immers dat het onbebouwde terrein kennelijk bestemd is om te worden bebouwd met één of meer gebouwen. Niet voor niets werd daarom in de tot 1 januari 2017 geldende definitie van het begrip ‘bouwterrein’ toegevoegd dat de bouwvergunning verleend moest zijn met het oog op de bebouwing. Door die beperking werd en wordt voorkomen dat ook een onbebouwd terrein dat niet bestemd is om te worden bebouwd met een gebouw in strijd met (doel van) art. 135 lid 1, onderdeel k jo. art. 12 lid 3 Btw-richtlijn en de huidige definitie in art. 11 lid 6 Wet OB wordt aangemerkt als een bouwterrein.