16.2.1 Oorsprong en verdere ontwikkeling

Beleidsregels hebben hun oorsprong in (interne) instructies. Die oorsprong kan worden gesitueerd in de vroegste publiekrechtelijke organisaties:1 overheidsverbanden van meerdere actoren, waarbij sprake is van taakverdeling en hiërarchie. Binnen een dergelijk verband is het de vorst (of een andere baas) die op grond van zijn ‘Weisungskompetenz’ ondergeschikten aanwijzingen (instructies) geeft voor de uitoefening van een hem toekomende (namens hem uitgeoefende) bevoegdheid. Hoewel kan worden aangenomen dat zij van veel oudere datum zijn, kan voor het bestaan van zulke instructies in elk geval worden verwezen naar de Romeinse tijd. Toen bestonden de zgn. mandata principis:2 keizerlijke instructies, van praktische en morele aard, die hoge ambtenaren werden meegegeven wanneer zij de regio in werden gezonden.3 Opmerkelijk is dat het rechtskarakter van de mandata (opdrachten, lastgevingen), net als lange tijd – en eigenlijk nog steeds – dat van beleidsregels,4 omstreden is: behoorden zij wel of niet tot het (keizerlijke) recht?5

Hoe dan ook staat vast dat de benadering van onze huidige beleidsregels als instructies – en daarom als een intern-organisatorisch fenomeen – vele eeuwen de standaard is geweest.6 In een publicatie aan de vooravond van de inwerkingtreding van de eerste twee tranches van de Awb heb ik drie stappen in de ontwikkeling van deze beleidsregels onderscheiden:7

1) in aansluiting op de mandata principis, de stap van interne dienstaanwijzingen en ambtelijke werkregels (grondslag bevoegdheid en gebondenheid: hiërarchische positie);

2) de stap waarin recht werd gedaan aan de externe werking van zulke aanwijzingen en regels (in beschikkingsbevoegdheid geïmpliceerde regelgevingsbevoegdheid, indirecte gebondenheid jegens de burger, nl. via beginselen van behoorlijk bestuur);8

3) de stap van beleidsregels als een besluit, dus een publiekrechtelijke rechtshandeling (bevoegdheid: artikel 4:81 Awb, gebondenheid: artikel 4:84 Awb).

Vervolgens constateerde ik dat met de derde stap het onderscheid met algemeen verbindende of wettelijke voorschriften nog maar dun is, en dat het daarom een kleine (vierde) stap is om beleidsregels met wettelijke voorschriften te vereenzelvigen.