2.2.2 De ‘contouren’ van de democratie

De tekst van de Algemene bepaling maakt, in overeenstemming met het van oudsher sobere karakter van de Nederlandse Grondwet, geen melding van de deelelementen van het democratieprincipe.9 Ook in de toelichting bij de bepaling blijft de verdere uitleg van het democratiebegrip tot een minimum beperkt. Voor de terughoudendheid bij het definiëren van ‘de democratie’ zijn twee redenen te bedenken. Allereerst wordt de mogelijkheid om een meer uitputtende definitie te geven noodzakelijkerwijs ingeperkt door de beperkte strekking de bepaling. De Algemene bepaling richt zich immers slechts op de democratische aspecten die een grondwettelijke grondslag hebben. ‘Democratie’ is echter niet slechts een grondwettelijk begrip, maar krijgt ook (en juist) gestalte in de staatkundige praktijk. Het open en sobere karakter van de Grondwet maakt mogelijk dat het constitutionele bestel in belangrijke mate wordt vormgegeven buiten de Grondwet. Een voorbeeld betreft de (ongeschreven) vertrouwensregel, op grond waarvan een minister of staatssecretaris die het vertrouwen van een der Kamers verliest, zijn ontslag moet aanbieden aan de Koning.10 De vertrouwensregel staat daarmee in nauwe relatie tot de ministeriële verantwoordelijkheid, die wel wordt vermeld in de toelichting bij de Algemene bepaling, maar kan daarnaast ook gelden in situaties waarin de minister of staatssecretaris wel aan zijn verantwoordingsplicht heeft voldaan.11 De vertrouwensregel is ontegenzeggelijk een belangrijke democratische spelregel, maar omdat hij niet de Grondwet vermeld staat, strekt de Algemene bepaling zich daar niet toe uit. Hetzelfde geldt bijvoorbeeld voor de rol van politieke partijen (waarover meer in hoofdstuk 5). Hun functie in de democratie is onbetwist, maar niettemin worden zij door de Algemene bepaling niet beschermd, omdat zij niet in de Grondwet genoemd staan.

Over de tweede reden om terughoudendheid te betrachten bij het duiden van het democratiebegrip laat de regering in de memorie van toelichting geen twijfel bestaan. Het definiëren van ‘de democratie’ betreft gedeeltelijk een vraagstuk van politieke aard. Het is, tot op zekere hoogte, aan de formele wetgever om invulling aan het begrip te geven, waardoor de op enig moment gangbare uitleg aan verandering onderhevig kan raken. Een door de grondwetgever in steen gebeitelde definitie van het democratiebegrip zou aan dergelijke veranderingen in de weg staan. Volgens de memorie van toelichting beoogt het wetsvoorstel dan ook om ‘de ruimte voor verschillende invullingen van de beginselen democratie en rechtsstaat nadrukkelijk open te laten en daarmee onderwerp te laten blijven zijn van politieke besluitvorming’.12 Door het belang van de democratische rechtsstaat en de grondrechten tot uitdrukking te brengen in een Algemene bepaling, geeft zij zoals gezegd slechts ‘de contouren aan waarbinnen onze Grondwet door een ieder gelezen en begrepen dient te worden’.13

De onbepaaldheid van de in de Algemene bepaling genoemde begrippen is een belangrijk kritiekpunt op de bepaling gebleken. De Raad van State vond, blijkens haar advies bij het wetsvoorstel, de bepaling te abstract om werkbare definities aan te ontlenen en merkte op dat er tal van varianten op de in de Algemene bepaling genoemde kernbeginselen mogelijk zijn.14 Adams en Leenknegt was eenzelfde soort opvatting toegedaan en ook Sillen toonde zich, al in de fase van het oorspronkelijke voorstel van de Staatscommissie-Thomassen, tegenstander van het voorstel en wees op de onbepaaldheid van termen als ‘de democratische rechtsstaat’.15 Inderdaad dient de vraag zich aan wat de toegevoegde waarde is van de Algemene bepaling nu zij noodzakelijkerwijs geen betrekking heeft op de elementen van de democratie die buiten de Grondwet om gestalte hebben gekregen en de regering terughoudend is met het noemen van de elementen van de democratie die de Grondwet wel vermeldt. Daarmee lijkt inderdaad sprake te zijn van het door de Raad van State geconstateerde ‘onbepaalde karakter’ van de Algemene bepaling, zodat haar functie in eerste instantie voornamelijk beperkt zal zijn tot een declaratoir-symbolische.16 Weliswaar geeft de Algemene bepaling enige ‘contouren’ van de democratie aan, zoals de regering en andere voorstanders van de bepaling aanvoerden ter bewijs van de toegevoegde waarde van de bepaling,17 maar voor het overige is de bepaling zo vaag dat zij de (grond)wetgever en rechter in beginsel weinig houvast zal bieden bij het beoordelen van de vraag of regels in overeenstemming zijn met de door de Grondwet gewaarborgde grondrechten en de democratische rechtsstaat. Tegelijkertijd echter nodigt een expliciete grondwettelijke grondslag van het democratieprincipe wel uit tot een nadere interpretatie van het begrip, die de (grond)wetgever en rechter kunnen verschaffen. De opname van de Algemene bepaling vormt daarmee een eerste aanzet tot een verdere invulling en afbakening van het democratiebegrip, die tot dat moment voornamelijk was voorbehouden aan de juridische en politicologische literatuur.