7.2 Stemgeheim

De Code of Good Practice in Electoral Matters stelt het stemgeheim als apart deelaspect van Europa’s ‘kiesrechtelijke erfgoed’ aan de orde, maar benadrukt tegelijkertijd dat het beginsel in nauwe verbinding staat met het beginsel van vrij kiesrecht. Het doel van het stemgeheim is immers om te voorkomen dat kiezers onder druk kunnen worden gezet om hun stem op een bepaalde manier te gebruiken. Het is de mogelijkheid om de inhoud van uitgebrachte stemmen te controleren, die de deur naar dergelijke beinvloeding opent.1

Het stemgeheim is vastgelegd in artikel 53 lid 2 Grondwet, dat luidt: ‘De verkiezingen worden gehouden bij geheime stemming.’2 Het artikel werd in 1983 in de Grondwet opgenomen. In de memorie van toelichting bij het wijzigingsvoorstel besteedde de regering weinig woorden aan het stemgeheim. Zij stelde slechts dat zij het wenselijk achtte ‘het fundamentele beginsel dat verkiezingen geheim zijn in de Grondwet op te nemen’.3 Het betrof een wezenskenmerk van de verkiezingen, geen detail dat ter regeling aan de gewone wetgever kon worden overgelaten – al was dat tot dan toe klaarblijkelijk wel gebeurd.4 Naar aanleiding van vragen van de PRR-fractie verduidelijkte de regering wat zij nu concreet onder het stemgeheim verstond. De betekenis van het principe was volgens haar ‘dat elke kiezer het recht heeft om geheel voor zichzelf te houden op wie hij zal stemmen, stemt of heeft gestemd’. Dat principe moest allereerst uiteraard gewaarborgd worden bij het uitbrengen van de stem op het stembureau, maar betekende ook in bredere zin dat niemand de kiezer mocht verplichten om de inhoud van zijn stem kenbaar te maken.5

Naast artikel 53 lid 2 Gw is het stemgeheim ook vastgelegd in artikel J 15 Kw, dat bepaalt: ‘Het stemlokaal is zodanig ingericht dat het stemgeheim is gewaarborgd.’ Tot 1983, toen het stemgeheim werd opgenomen in de Grondwet, maakte enkel de Kieswet melding van het stemgeheim. In de eerste Kieswet, ingevoerd in 1850, werd het stemgeheim slechts zeer beperkt gewaarborgd. Van stemmen in stemhokjes was in die tijd nog geen sprake. Kiezers kregen een stembriefje opgestuurd, dat zij thuis dienden in te vullen. Dit maakte het mogelijk dat kiezers door derden werden ‘geholpen’ bij het maken van hun keuze en werkte dus omkoping in de hand.6 De enige waarborg die hiervoor in de Kieswet was opgenomen, hield in dat ondertekende stembriefjes ongeldig waren. Dat de kiezer uit vrije wil kenbaar mocht maken op wie hij had gestemd, stond buiten kijf, maar de ongeldigverklaring van ondertekende stembriefjes maakte het voor de kiezer onmogelijk zijn keuze met bewijs te staven. Omkoping werd daarmee bemoeilijkt. Het verbod kon echter niet beletten dat kiezers onder druk werden gezet om een bepaalde keuze te maken, of om deze keuze, soms zelfs nog op weg naar het stemlokaal, te wijzigen.7

Met de opkomst van politieke partijen in de jaren ’60 van de negentiende eeuw en de daarmee gepaard gaande polarisering van het debat, nam de druk op de kiezer toe. Toen in 1896 het kiesrecht (opnieuw) werd uitgebreid, maakten veel Kamerleden zich dan ook zorgen dat ook de nieuwe kiezers vatbaar zouden zijn voor omkoping. De oplossing werd gevonden in de bepaling dat kiezers het stembiljet vanaf dat moment pas in het stemlokaal dienden in te vullen. De introductie van ‘van elkander afgescheidene lessenaars’, oftewel stemhokjes, zorgde ervoor dat de invulling van het stembiljet in het geheim geschiedde. Daarmee kreeg het stemgeheim een expliciete grondslag in de Kieswet. Deze formulering bleef gehandhaafd tot 1965, vanaf welk moment de Kieswet een om onduidelijke redenen afgezwakte formulering bezigde en vermeldde dat kiezers ‘hun stem in het geheim kunnen uitbrengen’.8 Een verdere afzwakking volgde bij de herziening van de Kieswet in 1989. Vanaf dat moment bepaalt artikel J 15 Kieswet dat het stemlokaal ‘zodanig [is] ingericht dat het stemgeheim is gewaarborgd’. De focus van de kieswettelijke regeling van het stemgeheim verschoof daarmee van de door de kiezer uit te brengen stem naar de inrichting van het stemlokaal. Blijkens de memorie van toelichting werd deze herformulering ingegeven door het feit dat dit uitgangspunt bij de inrichting van het stemlokaal tot dan toe niet uitdrukkelijk in de Kieswet was neergelegd.9

In 1989 was de regering voornemens om de ‘oerversie’ van het Nederlandse stemgeheim, te weten het ongeldig verklaren van ondertekende stembiljetten, uit de Kieswet te schrappen. Het ondertussen in de Grondwet vastgelegde stemgeheim sprak volgens verantwoordelijk staatssecretaris De Graaff-Nauta van een recht om de stem geheim te houden, niet van een verplichting.10 De wet zou daarom niet (meer) aan ondertekening van het stembiljet in de weg moeten staan. De PvdA-fractie tekende protest aan, nu zij vond dat deze wijziging de weg opende naar kiezersmanipulatie. De staatssecretaris trachtte de bezwaren te relativeren door erop te wijzen dat in het stemhokje ingevulde stembiljetten niet door andere kiezers kunnen worden ingezien, ook niet door diegenen die bij het tellen van de stemmen aanwezig zijn.11 Het verbod van ondertekening, een overblijfsel uit de tijd waarin van stemhokjes nog geen sprake was en inzage in het stembiljet dus makkelijker was, zou daarom zijn relevantie hebben verloren. Desondanks schaarde de Kamer zich achter een amendement dat inhield dat stembiljetten waarop ‘bijvoegingen zijn geplaatst waardoor de kiezer kan worden geïdentificeerd’, ongeldig verklaard moeten worden.12